26 avril 20051. L’organisation de l’administration pénitentiaire aujourd’hui en France
1.1 L’administration pénitentiaire, une administration complexe
L’administration pénitentiaire française est un ensemble complexe qui met en relation plusieurs ministères et d’autres institutions. Chacun des acteurs a des pouvoirs et des missions à exercer en vue d’un seul et même objectif : préparer la réinsertion des détenus et leur resocialisation grâce à la culture. Des textes de lois et des protocoles ont été constitués pour régir ces interactions mais ils sont parfois bien loin d’être appliqués et/ou applicables. Ainsi, les détenus sont « victimes » des dysfonctionnements organisationnels entre toutes ces institutions et ne bénéficient pas de ce dont ils sont en droit de réclamer.
1.1.1 L’administration centrale
L’administration pénitentiaire est l’une des cinq directions du ministère de la justice, placée sous l’autorité du garde des sceaux et dirigée par un directeur. Elle est composée d’une administration centrale, de services déconcentrés (directions régionales, établissements pénitentiaires, Service Pénitentiaire d’Insertion et de Probation) (annexe), et d’un établissement public chargé de la formation de tout le personnel pénitentiaire, l’Ecole Nationale d’Administration Pénitentiaire (ENAP) basée à Agen dans le Lot et Garonne (47).
La loi du 22 juin 1987 [1] lui attribue comme missions de "participer à l’exécution des sentences pénales et au maintien de la sécurité publique. Le service public pénitentiaire doit favoriser la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire. Il est organisé de manière à assurer l’individualisation des peines."
En collaboration avec des partenaires publics ou associatifs, l’administration pénitentiaire doit mettre en place des dispositifs d’insertion pour les détenus et les personnes faisant l’objet de restriction de libertés. En milieu fermé, c’est à dire dans les établissements pour peine, tels que les centres de détention ou les maisons centrales, ses actions doivent permettre aux détenus de préparer leur sortie et de retrouver une place dans la société. En milieu ouvert, soit dans les centres éducatifs renforcés principalement, les personnels socio-éducatifs ont un rôle de contrôle, de conseil et d’orientation vers des organismes compétents en charge des jeunes délinquants.
Une subdivision s’opère au sein de l’administration centrale car elle s’organise en sous directions, qui ont chacune des fonctions spécifiques. Cependant, nous pouvons en identifier trois majeures :
- la fonction d’application des politiques pénitentiaires, à la charge des sous-directions des personnes placées sous main de justice et sous direction des ressources humaines ;
- la fonction de contrôle des établissements et de leur fonctionnement, pilotée par la sous direction de l’inspection des services pénitentiaires et la sous direction de l’organisation et du fonctionnement des services déconcentrés ;
- la fonction sécuritaire, gérée par la sous direction de l’état-major de sécurité.
Pour chacune d’entre elles, sont nommés des responsables qui supervisent le personnel pénitentiaire présent dans leur zone d’intervention.
1.1.2 Les services déconcentrés
L’administration pénitentiaire répond à une organisation compliquée qui se décline selon quatre territoires : national, régional, départemental et local. Cette structuration permet une répartition des responsabilités et des missions de chacun des agents mais posent aussi des problèmes de coordination des actions.
En effet, l’administration pénitentiaire nationale n’a qu’un rôle de supervision. Elle délègue ses fonctions aux neuf directions régionales, lesquelles contrôlent et coordonnent l’activité des établissements pénitentiaires et des services d’insertion et de probation placés sous leur autorité. Au niveau départemental, il existe des comités techniques paritaires et des comités techniques paritaires spéciaux qui sont les instances départementales de l’administration pénitentiaire. Enfin, au niveau local, elle dispose de personnel au sein des établissements pénitentiaires qui sont en charge de différents services et qui se doivent de faire parvenir à l’échelon national les dysfonctionnements constatés dans leur structure.
1.1.3 Les établissements pénitentiaires
Après avoir étudié les services déconcentrés, il convient de s’intéresser aux établissements pénitentiaires, lesquels sont implantés sur tout le territoire national. Ils sont dirigés par un chef d’établissement, qui au niveau local, applique les décisions prises par le Ministère de la Justice, par les directions régionales et départementales de l’administration pénitentiaire. Son rôle est de veiller à ce que son établissement répondent aux normes de sécurité et qu’il soit en accord avec les directives nationales. Il dirige les chefs de détention et le personnel pénitentiaire.
Il existe deux grandes catégories d’établissements : les maisons d’arrêt qui reçoivent les prévenus ainsi que les condamnés dont la peine n’excède pas une année et les établissements pour peines, c’est à dire les maisons centrales, les centres de détention, les centres de semi-liberté et les centres pour peines aménagées. Chacune de ces structures se voient attribuer une catégorie de détenus selon leur peine et leur temps de détention.
Afin d’en étudier une plus en détails, nous axerons notre étude sur les centres de détention. Ce sont des établissements pour peine, principalement orientés vers la resocialisation des condamnés, pour lesquels la réinsertion sociale semble favorable.
Il existe des centres de détention régionaux, recevant des condamnés dont la peine est inférieure cinq ans affectés par la direction régionale et les centres de détention nationaux pour lesquels les condamnés sont affectés par l’administration centrale et dont la peine est supérieure à cinq ans.
L’administration pénitentiaire, comme toutes les administrations d’état, s’organise selon différents territoires pour répondre au plus vite aux demandes. Néanmoins, cette stratification a des conséquences sur le fonctionnement des centres de détention, notamment en terme de lourdeur administrative et de prise de décision. Les changements sont alors rares, à moins qu’ils ne répondent à la mise en place d’une nouvelle directive ministérielle.
1.2 Le personnel des centres de détention
En ce qui concerne le personnel de l’administration pénitentiaire, il regroupe les fonctionnaires de l’Etat, placés par décret sous statut spécial [2]. Sont concernés le personnel administratif, technique et directionnel ainsi que le personnel d’insertion et de probation et le personnel couvrant les missions sécuritaires. Les autres fonctionnaires tels que le personnel médical ou enseignant dépendent des Ministères de la Santé ou de l’Education et la Communication.
Les employés des centres de détention sont majoritairement des surveillants et des gradés, placés sous l’autorité d’un chef de service pénitentiaire et dépendant du Ministère de la Justice [3].
1.2.1 Les Services Pénitentiaire d’Insertion et de Probation
Ces services, plus communément appelés SPIP ont été crées en 1994, par le Ministère de la Justice. Ce sont les services déconcentrés de l’administration pénitentiaire au niveau régional qui permettent aux établissements de mettre en œuvre l’objectif de réinsertion qui leur a été assigné. Ils regroupent tout le personnel du service social en milieu pénitentiaire. Le directeur du service, placé sous l’autorité du directeur régional du service d’insertion et probation, est responsable du fonctionnement du service au niveau départemental, du travail d’animation du personnel de l’insertion et la probation, des assistants des services sociaux et des personnels administratifs.
Ils ont pour missions de favoriser l’insertion sociale des personnes condamnées, réaliser des enquêtes sociales préalables à la comparution devant une juridiction. Nous ne citerons que ces deux missions car elles correspondent à notre champ d’étude.
Les SPIP sont composés des Conseillers d’Insertion et de Probation (CIP), placés sous l’autorité du directeur du SPIP. Ils ont pour rôle de maintenir les liens familiaux et sociaux des détenus et de préparer leur réinsertion sociale. Ils sont donc responsables de l’organisation des activités socioculturelles et sportives ainsi que de la formation professionnelle.
Le CIP a compétence dans le suivi individuel du détenu, la préparation de l’aménagement de la peine, l’élaboration d’un dispositif de placement à l’extérieur, l’action culturelle et le développement de la lecture et enfin, la préparation à la sortie.
Expliquer le fonctionnement de l’administration pénitentiaire est un exercice fastidieux. L’organisation territoriale et la répartition des responsabilités en terme d’application des peines est complexe, tant au niveau des établissements que de leur personnel. Cependant, une telle structuration permet une meilleure prise en compte des personnes placées sous main de justice par les collectivités locales d’action sociale qui peuvent plus facilement intervenir grâce à cette proximité.
Néanmoins, un constat, et non des moindre, apparaît dans l’existence même des services d’insertion en milieu carcéral.
1.2.2 Le paradoxe de l’existence des Services Pénitentiaires d’Insertion et de Probation en milieu carcéral
Les objectifs de l’administration pénitentiaire dans leur ensemble sont en contradiction avec le but essentiel des établissements pour peines. On assiste à une opposition fondamentale entre enfermement et démocratie.
Les centres pénitentiaires ont été crées pour accomplir une mission sécuritaire en coupant de la société civile les individus "non conformes" aux normes sociales mais ces mêmes centres se voient aujourd’hui attribuer la mission de réinsertion et d’ouverture vers l’extérieur. Ce paradoxe pose, par conséquent, des problèmes et bipolarise les responsables de l’administration pénitentiaire entre la sécurité et la réinsertion et fait apparaître une tendance à privilégier la fonction sécuritaire à celle de resocialisation et de réinsertion.
Les travailleurs sociaux sont les premières victimes de cette contradiction puisque c’est à eux de préparer la réinsertion sociale. Ils sont confrontés à un problème de moyens. En effet, le Ministère de la Justice accorde un budget plus conséquent pour le réaménagement des établissements en terme de capacité d’accueil et de renforcement sécuritaire intra-muros afin de répondre à une demande sociale de sécurité de plus en plus forte, plutôt qu’à l’organisation de manifestations culturelles ou artistiques.
De plus, l’ouverture vers l’extérieur suscite de nombreuses craintes. Les occasions de contacts avec la société sont possibles grâce aux nouvelles technologies mais, en contre partie, on renforce les systèmes de sécurités.
Malgré les difficultés de gestion et de financement, des collaborations interministérielles sont mises en place pour faire vivre la culture en prison. Les rencontres et les colloques aboutissent à des protocoles et des circulaires qui définissent les objectifs de chacun des acteurs et leur mode d’intervention.
1.3 Les collaborations interministérielles
Afin de faire de la prison un lieu socialisant, l’administration pénitentiaire et les ministères ont pris conscience de la nécessité de s’associer afin de créer des conditions de détention plus humaines. Cette collaboration passe par la signature de protocoles d’accord ou par l’édition de circulaires qui définissent les moyens statutaires et financiers pour introduire la culture en prison. Même si l’administration pénitentiaire a mené une "révolution culturelle" en déléguant quelques unes de ses fonctions à des personnels qui n’appartiennent pas au champ judiciaire, les actions sont parfois difficiles à mettre en œuvre. La prison et la société civile semblent étrangère l’une à l’autre, chacune avec son organisation et son fonctionnement.
1.3.1 Le protocole d’accord du 25 janvier 1986
Les Ministères de la Justice et de la Culture veulent mener une politique commune afin de mettre en place des actions culturelles au sein des établissements pénitentiaires. Le texte qui ratifie cette entente est le protocole d’accord entre le Ministère de la Justice et celui de la Culture, signé le 25 janvier 1986. Le texte permet d’accorder les actions en fonction des buts de chacun. D’un côté, le Ministère de la Justice veut renforcer son dispositif d’accès à la culture en proposant aux détenus différentes formes de pratiques culturelles ; de l’autre, le Ministère de la Culture veut faire prendre conscience que le public carcéral à des besoins culturels et qu’il faut se donner les moyens d’y répondre. Afin de concilier les demandes, quatre objectifs ont été fixés :
- favoriser la réinsertion des détenus,
- encourager les prestations culturelles de qualité,
- valoriser le rôle des personnels pénitentiaires,
- sensibiliser et associer les instances locales aux actions menées.
Des moyens humains et financiers ont donc été affectés, les interactions se font entre les services des Directions Régionales des Affaires Culturelles (DRAC) et les directeurs des services déconcentrés au niveau régional de l’administration pénitentiaire.
1.3.2 Le droit à l’enseignement
Les établissements pour peine doivent respecter les droits fondamentaux des personnes placées sous main de justice. Ainsi, l’accès à l’enseignement doit s’appliquer au sein des centres pour peines. L’éducation primaire est faite dans tous les centres par des enseignants, fonctionnaires rattachés au Ministère de l’Education et de la Communication, qui n’ont pas de statuts particuliers consécutifs à leur intervention en détention. Les enseignements secondaires et supérieurs sont assurés dans des Unités Pédagogiques Régionales (UPR), présente dans chaque région pénitentiaire. Ces unités regroupent les différents niveaux d’enseignement et ressources de formation initiale fournies par le Ministère de l’Education et de la Communication pour l’enseignement aux personnes détenues. La circulaire du 29 mars 2002 [4] réorganise les conditions d’intervention de l’éducation nationale dans les établissements pénitentiaires et redéfinit les modalités de partenariat des deux ministères.
1.3.3 La place du sport en milieu carcéral
Tout comme avec le Ministère de l’Education et de la Communication, des accords interministériels sont passés avec le Ministère de la Jeunesse et des Sports. Les activités physiques et sportives sont considérées comme des outils de réinsertion, c’est pour cela que les établissements pénitentiaires doivent être équipés en matériels sportifs afin de répondre aux demandes des détenus. Des professeurs vacataires rattachés au Ministère de la Jeunesse et des Sports interviennent dans les centres pour mettre en œuvre les activités.
Ainsi, l’administration pénitentiaire, et plus précisément les centres de détention sont au centre d’un processus de collaborations interministérielles. Les acteurs ont des missions distinctes, interviennent de manière différente mais restent rattachés au même objectif, celui d’arriver à concilier le milieu pénitentiaire et l’accès à la culture, en vue d’une réinsertion sociale.
