Les 55 propositions de l’AFC pour l’élaboration de la "Loi sur les mesures et sanctions pénales"

Ces propositions ont été élaborées par le groupe de travail « Mesures et sanctions pénales » (MSP), mis en place par l’AFC le 19 septembre 2000.
Soixante personnes ont participé à ses travaux : fonctionnaires pénitentiaires, magistrats, médecins et psychologues, anciens détenus et membres de leur entourage, militants associatifs, militants syndicaux, élus, travailleurs sociaux, aumôniers, avocats, enseignants des collèges et lycées, architecte, étudiants, universitaires et chercheurs de différentes disciplines.

Ces propositions ont reçu l’aval du bureau de l’AFC lors de sa réunion du 30 juin 2001.

I. - Pour une réforme générale des mesures et sanctions pénales

« La présente loi s’applique à toutes les mesures et sanctions pénales prononcées ou exécutées sur le territoire national. Elle se situe dans la perspective d’une justice de qualité : amélioration de l’accès au droit, plus grand respect à tous les niveaux du processus pénal des principes d’égalité et d’équité. »

1. - Cette nouvelle loi ne doit pas se limiter à une " loi pénitentiaire ", au sens de loi sur la prison, mais traiter de l’ensemble des mesures et sanctions pénales (MSP).

2. - Elle doit donc concerner toutes les personnes placées sous main de justice, en milieu fermé comme en milieu ouvert. Dans cette perspective, il convient de changer le nom de la direction de l’administration pénitentiaire. Nous proposons de l’appeler " Direction de l’exécution des mesures et sanctions pénales " (DEMSP).

3. - La loi doit :
- concerner les principes et mécanismes du prononcé et de l’exécution de toutes les MSP ;
- s’inscrire dans une logique de codification - code de l’exécution des MSP - de l’ensemble des textes dans un souci de simplification et de cohérence, dans le respect des grands principes - dont la hiérarchie des normes - et ainsi se conformer aux exigences constitutionnelles et internationales.

4. - Partie intégrante des MSP, les mesures d’alternative aux poursuites doivent également être réexaminées dans le cadre de cette loi.

5. - Il est évident que cette loi sera accompagnée d’une réforme réglementaire qui, sur certains points, peut être engagée rapidement.

6. - Compte tenu de l’importance du nombre de personnes atteintes de troubles mentaux parmi celles qui sont placées sous main de justice, cette loi doit s’appuyer sur une réflexion approfondie concernant les rapports entre justice pénale et politique de santé mentale. Certaines réformes envisagées infra doivent être situées dans ce contexte (abolition de la perpétuité, suppression des périodes de sûreté). Rappelons à ce sujet l’article 100 des Règles pénitentiaires européennes (Conseil de l’Europe) : " Les aliénés ne doivent pas être détenus dans les prisons et des dispositions doivent être prises pour les transférer aussitôt que possible dans des établissements appropriés pour malades mentaux ".

7. - La société et ses représentants au Parlement ne peuvent pas non plus faire l’économie d’une réflexion socio-politique sur les mécanismes de sélection des personnes placées sous main de justice qui, de toute évidence, fonctionnent en défaveur des plus faibles sur le plan économique, social et culturel (notamment en ce qui concerne le recours à l’incarcération).

8. - Dans cette démarche réformatrice, il est indispensable que les pouvoirs publics s’appuient sur une connaissance objective et précise des réalités. Les travaux scientifiques déjà réalisés doivent être mobilisés à cet effet en associant davantage les chercheurs, leurs laboratoires et les sociétés savantes aux procédures de consultation. De nouveaux champs de recherche doivent être ouverts rapidement grâce à un soutien constant de l’État (par exemple : recherches sur l’application de la loi du 15 juin 2000).

9. - Une loi sur les mesures et sanctions pénales ne peut être détachée d’une réflexion sur le prononcé des MSP ainsi que sur les conditions de mise à exécution, s’inscrivant dans la perspective d’une justice de qualité (Cf. Rapport d’Hubert Dalle, 2001).

II. - Une application des droits fondamentaux

" Les personnes placées sous main de justice bénéficient des droits reconnus à tous les citoyens et sont soumis aux mêmes devoirs. Toute atteinte à ce principe ne peut que découler de la décision de justice. "

10. - Il faut, en effet, affirmer que les personnes placées sous main de justice sont soumises à l’ensemble des obligations et bénéficient de l’ensemble des droits attachés à la qualité de citoyen. Et cela même s’il y a une contradiction fondamentale entre le fait d’être un citoyen à part entière et celui d’être privé, totalement ou partiellement, de sa liberté d’aller et venir. Dans une démarche dialectique, cette affirmation ne doit pas être un déni de la réalité mais au contraire un moteur pour améliorer les conditions d’exécution des MSP.

11. - Seules les contraintes nées des MSP elles-mêmes peuvent porter atteinte à ce principe : restriction ou suppression de la liberté d’aller et venir, interdictions diverses...

12. - Les conditions d’exécution des MSP en milieu ouvert comme en milieu fermé doivent respecter l’ensemble des droits fondamentaux : droits à la vie et à l’intégrité physique, droit à la santé, droit à la dignité, droit à la vie familiale, à la vie privée et à l’intimité, droit à l’éducation et à la formation, droit au travail, droit à l’information...

13. - Aucun détenu, quel que soit le délit ou le crime commis, en dehors de circonstances imprévisibles, ne devrait mourir en détention.

14. - Il est nécessaire que la réglementation sur les minima sociaux s’applique aussi aux personnes placées sous main de justice.

15. - Il faut que le droit du travail s’applique en milieu fermé.

16. - Il faut introduire le droit d’association et le droit d’expression collective des détenus, favoriser leur participation à l’ensemble des élections.

17. - Il faut prévoir un développement de l’accès au droit, pour les prévenus comme pour les condamnés (" point d’accès au droit ", prise en charge par les conseils départementaux).

18. - Il est nécessaire de donner la possibilité au détenu de se faire représenter par un mandataire de son choix pour toutes les formalités, y compris celles imposant en principe le déplacement en personne.

19. - Ainsi, lutter contre les situations de grande pauvreté pour toutes les personnes placées sous main de justice, notamment en détention, permettra d’améliorer l’égalité de traitement entre elles et de préparer dans de meilleures conditions la fin de peine.

20. - L’objectif d’insertion exige d’empêcher toutes les formes de discrimination à l’embauche dont les condamnés peuvent être victimes à leur sortie. L’accès au casier judiciaire en dehors des autorités judiciaires doit être restreint ou pour le moins on peut imaginer que les délais automatiques d’effacement soient très significativement réduits.

21. - L’État doit ouvrir la fonction publique aux personnes ayant exécuté leur peine (à l’exception de certains métiers strictement définis par la loi).

III. - Un prononcé et une exécution des sanctions renouvelés

" Des sanctions motivées dont le sens est expliqué et dont l’exécution est aménagée. "

III. 1. - Quelle peine de référence ?

22. - Cette loi doit être l’occasion de revoir l’échelle des sanctions et de s’interroger sur leur nature.

23. - La réclusion criminelle à perpétuité doit être abolie (V. point no 6).

24. - Les périodes de sûreté doivent être supprimées.

25. - La privation de liberté ne doit plus être la sanction de référence mais uniquement une sanction parmi les autres à laquelle on ne peut recourir que si elle constitue la seule réponse adaptée, toutes les autres ayant été écartées.

26. - Pour ce faire, les textes prévoyant les sanctions prévues pour les infractions de faible gravité ne doivent plus faire mention de la peine d’emprisonnement mais seulement d’autres sanctions.

27. - La contrainte par corps doit être supprimée.

III. 2. - L’exécution de la peine : principe d’un aménagement

28. - Toute sanction privative de liberté est fixée définitivement dans sa durée lors de son prononcé. Mais les modalités de son exécution doivent permettre d’appliquer des solutions autres qu’une incarcération sans aménagement. Au-delà d’une partie de détention à déterminer ou pour tout reliquat de peine inférieure à une durée à déterminer, le principe doit être l’application d’un aménagement, y compris pour les courtes peines : placement à l’extérieur, semi-liberté, libération conditionnelle. Là aussi, il faut une décision motivée de refus d’aménagement.

29. - L’aménagement ab initio ou en cours d’exécution suppose de réexaminer les conditions d’octroi des aménagements (une procédure unique), de revenir sur le principe d’automaticité des réductions de peine et des grâces collectives et de leur substituer des aménagements personnalisés.

30. - Le passage d’un système de gestion de la surpopulation carcérale fondé sur les aménagements non individualisés à un système d’individualisation réelle de l’exécution des sanctions doit se faire progressivement (par exemple reprendre le principe de la grâce collective de 1980, la grâce pouvant être modulée, individuellement, par le JAP).

31. - Il faut réformer les conditions d’entrées en prison quand elles se font sous la pression de l’urgence, dans le cadre de la procédure de comparution immédiate : quand la peine d’emprisonnement ne peut être évitée, il faut introduire la possibilité d’une exécution provisoire dans le cadre de l’article D-49-1 du CPP, ce qui permettrait au JAP assisté du SPIP d’éviter le recours au mandat de dépôt, en aménageant la peine en milieu ouvert.

III. 3. - Régime disciplinaire, mise à l’isolement

32. - Toute décision restrictive de droit doit être entourée des garanties procédurales d’un " procès juste et équitable " : respect des droits de la défense, principe d’un débat contradictoire, assistance de la personne placée sous main de justice, accès au dossier, motivation des décisions, droit au recours. La procédure doit être définie selon le principe " d’égalité des armes procédurales ", tel qu’affirmé par le nouvel article préliminaire du code de procédure pénale, entre l’autorité de poursuite et la personne placée sous main de justice. La procédure doit être simple et transparente, dans des délais compatibles avec le fond des questions, c’est-à-dire dans des délais très courts.

33. - Si les décisions doivent toutes pouvoir faire l’objet d’un contrôle de l’autorité judiciaire, elles doivent être prises au cours d’un processus mettant en œuvre la pluridisciplinarité.

34. - L’échelle et la nature des sanctions disciplinaires doivent être revues.

35. - A minima, les quartiers disciplinaires doivent répondre à des conditions d’hébergement ordinaires. Seul l’accès aux activités sera limité.

36. - A minima, la mise à l’isolement doit pouvoir faire l’objet d’un recours et répondre à des conditions d’hébergement ordinaires, et compatibles avec le projet de réinsertion du détenu.

III. 4. - Les autorités compétentes

37. - Les décisions qui ont une incidence directe sur la durée et la nature de la sanction relèvent, après consultation de la commission d’application des peines (CAP " rénovée "), d’une juridiction judiciaire unique.

38. - Il faut donc envisager une autorité compétente pour l’ensemble des questions relatives à l’exécution des MSP : un " juge de l’exécution des mesures et sanctions pénales " y compris certaines fonctions aujourd’hui dévolues au parquet (mise à l’exécution des peines...).

39. - Les autres décisions (permission de sortir, sortie sous escorte...) doivent être de la compétence d’un représentant de l’administration pénitentiaire (après consultation de la CAP " rénovée "), avec une possibilité de recours devant la juridiction précitée.

40. - En milieu ouvert, certaines décisions pourraient faire l’objet d’une répartition du même ordre entre le JAP et le DSPIP (modifications des obligations, fin d’une mise à l’épreuve...).

41. - L’ensemble du contentieux de l’exécution des MSP doit pouvoir faire l’objet d’un appel et d’un recours en cassation selon le droit commun, mais dans des délais brefs.

III. 5. - Droits et suivi des victimes

42. - Tout ce qui pourra être fait en faveur des victimes des délits et des crimes permettra à la société dans son ensemble, de porter un regard pacifié sur la question de l’exécution des mesures et sanctions pénales.

43. - L’indemnisation de la victime doit être effectuée le plus rapidement possible après la condamnation définitive (présence de représentant du TPG dans les juridictions et les maisons de justice et du droit pour accélérer les procédures d’indemnisation). C’est déjà en partie chose faite avec les CIVI mais la procédure et l’accès doivent être facilités et généralisés.

IV. - De nouvelles missions des personnels

44. - Il est nécessaire de repenser les missions des personnels de surveillance en envisageant la question de sécurité de façon différente : ce n’est pas en ajoutant davantage de moyens " techniques " sécuritaires que la violence peut diminuer, mais en redéfinissant l’organisation de la vie collective au sein des établissements et en changeant les missions quotidiennes des surveillants (les exemples étrangers et, par exemple, celui du CJD de Fleury-Mérogis, sont à ce sujet tout à fait probants).

45. - Une réforme du statut des personnels est indispensable : revalorisation, possibilité de passerelles entre les corps au sein de l’administration pénitentiaire, mais aussi avec d’autres corps de la fonction publique.

46. - Il est nécessaire de proposer de nouvelles missions au personnel de surveillance : encadrement et accompagnement des détenus, participation au suivi de l’exécution des TIG, des libérations conditionnelles, de la liberté surveillée...

47. - De manière générale, un rééquilibrage des moyens humains en faveur du milieu ouvert est nécessaire : surveillants, conseillers d’insertion et de probation, médecins, psychologues...

48. - L’ensemble des personnels qui concourt au prononcé et à l’exécution des MSP doit recevoir une formation appropriée en criminologie et en sciences de la déviance (sciences du psychisme, sociologie, démographie pénale et autres sciences sociales, philosophie...).

49. - Il convient d’intégrer le code de déontologie des personnels pénitentiaires au code de procédure pénale (ou code de l’exécution des mesures et sanctions pénales).

50. - Il convient aussi de réexaminer la question de la sécurité périmétrique (répartition des compé-tences...) et, en particulier celle du recours aux armes à feu en cas de délit flagrant d’évasion.

V. - L’organisation des services et leur contrôle

51. - L’organisation des services pénitentiaires doit permettre un meilleur contrôle extérieur de leur fonctionnement par la création d’établissements publics autonomes qui regrouperont un ou plusieurs établissements (établissements pénitentiaires et antennes des services pénitentiaires d’insertion et de probation) comme le prévoit la loi du 22 juin 1987 sur le service public pénitentiaire.

52. - Ces établissements seront dotés d’un conseil d’administration. Y siégeront des représentants de l’État et du ministère de la Justice, des représentants des personnels, des collectivités locales concernées, des associations, des acteurs économiques. Cette organisation doit favoriser la mise en place d’une politique cohérente de prévention et permettre un développement harmonieux de l’espace urbain où les lieux de justice seront intégrés à part entière (maison de justice et du droit, établissements d’exécution des MSP).

53. - Le contrôle effectué par les conseils d’administration doit être complété par celui d’instances de droit commun compétentes dans tel ou tel domaine (inspection du travail par exemple), mais aussi par un contrôle totalement externe grâce à la création d’un nouvel organisme ou l’utilisation d’un organisme existant (Commission consultative des droits de l’homme, Médiateur de la République...) avec des pouvoirs forts d’investigation à l’instar du Comité de prévention contre la torture, les peines et traitements inhumains ou dégradants du Conseil de l’Europe (CPT).

54. - À l’instar du CPT, cet organisme doit être compétent aussi bien pour le contrôle des lieux d’exécution des MSP (en milieu fermé comme en milieu ouvert) comme pour celui des locaux de garde à vue (police et gendarmerie), des lieux de rétention administrative, de rétention douanière, ou des lieux d’internement psychiatrique, en particulier des unités pour malades difficiles (UMD).

55. - En plus de cet organisme de contrôle, nous préconisons la création d’une instance de réflexion indépendante de l’administration pénitentiaire, chargée, en amont, de penser différemment la vie sociale en milieu fermé. Cette instance devrait élaborer, pour l’avenir, des schémas d’action (" projets ") qui ne soient pas une succession de petites réformes d’un acquis rarement remis en cause. Il pourrait s’agir d’une fondation sur le modèle de celle récemment instituée par les parlementaires pour l’étude du droit comparé.