23 juin 2004Rapport d’activité complet du Ministère de la Justice
Chapitre 1 • Répondre au défi de l’augmentation de la population carcérale
Les réformes fondamentales réalisées en 2002 et 2003 ont permis au ministère de la Justice de s’adapter à un contexte plus difficile lié à l’augmentation du nombre des personnes détenues et condamnées, et à la dangerosité accrue de certaines d’entre elles. L’administration pénitentiaire a ainsi été mise en capacité d’assurer dans de meilleures conditions ses missions essentielles : assurer la sécurité de nos concitoyens, mais aussi celle des personnes détenues elles-mêmes et créer les conditions de leur réinsertion.
Au 31 décembre 2003, la population détenue en métropole et en outre-mer s’est élevée à 59 426, soit une augmentation de 7 % par rapport à l’année précédente.
Cette évolution confirme le renversement de tendance observé depuis 2001, période avant laquelle le nombre de personnes incarcérées tendait à diminuer.
L’analyse de l’évolution selon la catégorie pénale montre que le nombre de prévenus a augmenté de 4 % en 2003 (contre 29% en 2002) et celui des condamnés de 9%. Au 31 décembre 2003, la proportion de prévenus
atteint ainsi 37,1% du nombre de personnes incarcérées, en légère diminution par rapport au 31 décembre 2002 (38,2%). L’accroissement de la population carcérale concerne toutes les directions régionales.
Elle s’explique tant par l’évolution des durées moyennes de détention que par celle des entrées en détention (+ 0,5% par rapport à 2002, avec 81 905 nouveauxdétenus).
L’augmentation de 1,6 % des entrées de prévenus par rapport à 2002 est due à la progression des personnes prévenues dans le cadre d’une procédure de comparution immédiate, le nombre des personnes relevant de la compétence du juge d’instruction diminuant au contraire de 2%.
S’agissant des condamnés, on constate une augmentation globale de 9%
de leurs entrées en détention. Le nombre des condamnés à une peine correctionnelle progresse de 12%, tandis celui des condamnés à une peine criminelle stagne.
La durée moyenne de détention qui avait presque doublé entre 1980 et 2001, passant de 4,6 à 8,6 mois pour revenir à 7,7 mois en 2002, atteint 8,3 mois en 2003.
* 59426 détenus au 31 décembre 2003, en augmentation de + 7% par rapport à 2002
* 81 905 entrées en détention + 4 % de prévenus, + 9% de condamnés
* Durée moyenne de détention 8,3 mois
Chapitre 2 • Prise en charge des détenus : une politique immobilière à hauteur des enjeux
La croissance du nombre de personnes détenues et l’évolution de leur typologie posent des problèmes de fond. Pour y répondre de façon adaptée, une politique vigoureuse de construction, de rénovation, d’amélioration fonctionnelle et d’entretien des établissements a été mise en place. Objectif : améliorer les conditions de travail des personnels et d’hébergement des personnes détenues ainsi que leur suivi, notamment pour les mineurs, tout en garantissant la sécurité nécessaire y compris pour les personnels.
La mesure des enjeux a été traduite par la loi d’orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) du 9 septembre 2002, qui prévoit l’attribution d’importants moyens budgétaires pour la réalisation d’un ambitieux programme pluriannuel de modernisation du parc immobilier de 13 200 places.
La construction de nouveaux établissements pour les majeurs ainsi que d’unités spécifiques pour les mineurs en constitue la clé de voûte. Elle se double de l’accroissement et de la mise aux normes des quartiers mineurs des maisons d’arrêt et de l’amélioration générale des conditions de détention.
Fin 2003, 13 sites étaient annoncés publiquement sur les 20 prévus pour la création de 9200 places adultes en métropole. De même, les sites des 7 établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) de 60 places ont été validés et le programme fonctionnel, de ces établissements inédits en France, achevé. Ils seront construits à proximité des plus grandes agglomérations (Paris, Meaux et Porcheville dans les Yvelines), Valenciennes, Lyon-Meysieu, Marseille, Lavaur - Tarn, Nantes - Orvault).
Par ailleurs, en 2003 deux établissements du programme précédent " 4 000 " ont été mis en service à Toulouse-Seysses et Avignon-le-Pontet. Ces structures offrent un niveau de sécurité élevé et des conditions d’hébergement exemplaires avec notamment de nombreux locaux d’activité en vue de la préparation à la réinsertion et des douches en cellule.
Les études de maîtrise d’oeuvre ont été menées concernant la rénovation des établissements de Fleury-Mérogis et Marseille-Baumettes. Les travaux, dont le démarrage est prévu pour fin 2004, devraient durer environ 10 ans, les travaux devant être réalisés par tranches pour permettre le maintien en activité de ces établissements.
En 2003, près de 41 millions d’euros ont permis de poursuivre et d’initier des opérations de rénovation, de maintenance immobilière et d’améliorations fonctionnelles dans les établissements pénitentiaires. 12,5 millions d’euros ont été également engagés pour répondre à court terme au phénomène de l’accroissement de la population détenue dans le cadre d’initiatives d’optimisation du parc immobilier existant.
Enfin, la préparation à l’ouverture des Unités Hospitalières Sécurisées Interrégionales (UHSI) s’est poursuivie. Il s’agit d’une structure hospitalière à part entière, dotée d’une compétence médico-chirurgicale. L’UHSI vise à faciliter l’accès aux soins des personnes détenues et à optimiser la gestion des personnes affectées à leur escorte et à leur grade en milieu hospitalier.
Les UHSI : une structure hospitalière adaptée
Implantée dans un centre hospitalier universitaire (CHU) et placée sous l’autorité d’un praticien hospitalier, une Unité Hospitalière Sécurisée Interrégionale (UHSI).Le fonctionnement des USHI reposera en 2004 sur la coopération entre personnels pénitentiaires, personnels hospitaliers, policiers et gendarmes.
Quartiers pour les mineurs : plus nombreux et mis aux normes
Près de 9 millions d’euros ont été engagés permettant à l’administration pénitentiaire de disposer à la fin de l’année de 924 places pour les mineurs (contre 853 places en 2002), dont 520 aux normes (renforcement de la séparation majeurs/mineurs, développement des locaux d’activité pour les programmes éducatifs en vue de la réinsertion).
Les quartiers des mineurs rénovés ou construits récemment comportent notamment, outre les cellules, une cour de promenade ainsi que des salles pour les activités dirigées et non dirigées permettant de séparer les mineurs par groupes de 6 à 7.
Cette organisation permet un fonctionnement pratiquement autonome par rapport aux quartiers des adultes. Lorsque des locaux comme le gymnase sont utilisés conjointement par les mineurs et les majeurs pour certaines activités, des plages horaires spécifiques sont réservées aux mineurs.
Il n’a pas été possible de créer des structures spécifiques pour les mineures incarcérées, en raison de leur faible nombre.
Elles restent donc hébergées dans les quartiers pour femmes des maisons d’arrêt et bénéficieront, tout comme les mineurs, d’un encellulement individuel et d’un suivi renforcé.
Pour les mineurs : le concept EPM
Le programme fonctionnel des EPM est basé sur un concept novateur prévoyant des conditions carcérales adaptées à cette population. Il s’agit d’équipements nouveaux, distincts des autres établissements pénitentiaires où la dimension éducative (formation, activités sportives et socio-éducatives) est particulièrement marquée et l’accueil des familles favorisé. D’une capacité strictement limitée à 60 places, les secteurs d’hébergement sont organisés en unités autonomes de dix places, dotés d’espaces nécessaires à une vie collective encadrée en permanence. La création d’établissements pénitentiaires autonomes permettra d’empêcher tout contact des mineurs avec des détenus majeurs et d’augmenter de façon significative les plages horaires dévolues aux activités destinées à la préparation de la réinsertion pour lesquelles des équipements seront disponibles.
Modernisation du parc : 13 200 places
La LOPJ prévoit la réalisation d’un ambitieux programme de modernisation du parc immobilier affecté à l’administration pénitentiaire au
travers de la construction de 13 200 places nouvelles de détention. Elles se répartissent en trois volets :
10 800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires (9 200 en métropole dans 20 établissements dont deux maisons centrales, 1 600 en outre-mer), 2 000 places dédiées à l’application des nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale adulte, 400 places destinées aux mineurs réparties dans sept établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs (EPM).
Chapitre 3 • Aménager les peines et renforcer les missions de réinsertion
L’incarcération n’est pas un but en soi. Quant cela est possible, des alternatives doivent être recherchées ainsi que des aménagements de peine qui permettent de favoriser la réinsertion et de contribuer à la prévention de la récidive et particulièrement pour les mineurs dont le ministère a fait une priorité. Des innovations ont été mises en place dans ce domaine en 2003.
Educateurs : renforcer l’accompagnement des mineurs détenus
A partir de 2003, conformément à la LOPJ, les éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) sont chargés du suivi éducatif des mineurs, en continuité avec les mesures exercées en milieu ouvert. Ils sont spécifiquement formés pour cela. Le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP), qui assurait jusque là le suivi des mineurs en détention, reste cependant compétent concernant l’offre d’activités pour les mineurs.
L’effort important consenti en terme d’emplois (2 éducateurs dans les quartiers pour mineurs à petit effectif, 3 dans ceux qui comptent 18 à 25 mineurs et 6 dans les doubles quartiers pour mineurs) témoigne de la volonté du Ministère de faire du traitement de la délinquance des mineurs
une priorité. En 2003, 10 quartiers pour mineurs ont été concernés par cette intervention continue d’éducateurs de la PJJ.
Visite familiale : la première unité expérimentale
La première unité expérimentale de visite familiale (UEVF) a ouvert au centre pénitentiaire pour femmes de Rennes le 23 septembre 2003. La création à titre expérimental d’un tel dispositif s’inscrit dans le cadre de la politique mise en oeuvre par le ministère de la Justice en matière de maintien des liens familiaux.
Avec l’instauration, dans l’enceinte pénitentiaire, d’espaces sans surveillance directe, il s’agit de favoriser et d’accompagner la création ou le développement de véritables projets familiaux (conjugaux, parentaux, filiaux...) en vue de la réinsertion des personnes détenues et d’apporter une réponse au besoin qu’ont les familles de préserver des liens avec leur proche incarcéré.
En dehors de Rennes, deux autres sites expérimentaux ouvriront en 2004 à la maison centrale pour hommes de Saint-Martin-de-Ré et à celle de Poissy.
Les quartiers pour mineurs concernés par le nouveau dispositif d’intervention continue d’éducateurs de la PJJ ( protection judiciaire de la jeunesse)
Un pôle dédié à la surveillance électronique
En 2003, le nombre de centres techniques a été porté à 13, dont un en Martinique. Afin de mieux répartir les charges de saisie des données d’assignation et de consultation des alarmes, l’installation, dans certains établissements, de centres déportés, reliés par lignes de communication spécialisées et sécurisées aux centres techniques, a été poursuivie.
Au 15 décembre 2003, le nombre de placements sous surveillance électronique accordés depuis le 1er janvier 2003 s’élevait à 882. A la fin de l’année, 80 tribunaux de grande instance avaient prononcé la mesure.
Afin de favoriser cette évolution, l’administration pénitentiaire s’est dotée d’un pôle spécialement dédié au placement sous surveillance électronique. Il est chargé de l’accompagnement de la démarche ainsi que de la coordination des questions transversales inhérentes au développement du projet. La procédure de suivi des marchés régionaux et de son articulation avec le marché national a été lancée.
Poursuivre l’adaptation des peines
La création de trois nouveaux centres de semi-liberté d’une capacité de 80 places chacun a été programmée à Bordeaux, Lille et Aix-Luynes. L’optimisation des modalités de fonctionnement des centres et quartiers de semi-liberté existants, notamment en ce qui concerne l’amplitude horaire, l’amélioration de leurs équipements ainsi que le renforcement de leur encadrement, sont en cours.
Par ailleurs, le placement à l’extérieur permet à une personne sous écrou ayant un reliquat de peine inférieur ou égal à un an, d’effectuer à l’extérieur de l’établissement pénitentiaire et, la plupart du temps dans un cadre associatif assurant son hébergement, une activité rémunérée, une formation ou la poursuite des soins.
Des conventions entre l’administration pénitentiaire et les associations fixent les modalités de suivi et de contrôle de la personne ainsi que le coût journalier de la mesure.
Visites familiales : les principes
Les unités expérimentales de visite familiale (UEVF) constituent undispositif original dont l’objectif est de permettre aux personnes détenues condamnées à de longues peines et ne bénéficiant pas de permissions de sortie ou d’aménagements de peine, de recevoir les membres de leur famille de 6 à 48 heures une fois par trimestre (72 heures une fois par an) dans des conditions matérielles, de durée et d’intimité satisfaisantes. Ces nouvelles modalités de visite ne répondent pas à la même logique que les parloirs et nécessitent un réel accompagnement des personnes détenues et de leur famille, notamment des enfants, par les services pénitentiaires d’insertion et de probation avec la mobilisation des services sociaux de secteur et les partenaires associatifs.
Chapitre 4 • Vers une meilleure sécurisation des établissements pénitentiaires
L’augmentation de la population pénale et, par conséquent, la multiplication des profils pénaux ont amené l’administration pénitentiaire à renforcer ses dispositifs d’analyse et de prise en charge des personnes détenues. Ce contexte a impliqué la création de l’état-major de sécurité, le renforcement de la différenciation des régimes de détention ainsi que la mise en place d’un processus accru d’anticipation des risques liés aux détenus les plus spécifiques.
La création de l’état-major de sécurité
L’état-major de sécurité, regroupant tous les services de l’administration
centrale gérant les questions de sécurité pénitentiaire dans le but d’augmenter la capacité de réaction et d’anticipation, a été transformé en décembre 2003 en une sous direction composée de trois bureaux à vocation opérationnelle : le bureau de gestion de la détention, celui de la sécurité pénitentiaire et celui du renseignement pénitentiaire.
Le premier centralise et traite les informations affectant les services déconcentrés, s’assure du suivi des régimes de détention et de l’individualisation des parcours des détenus au regard de la réglementation en vigueur.
Le deuxième élabore la réglementation concernant la sécurité pénitentiaire,
coordonne l’action menée dans ce domaine sur le terrain, expertise les
dispositifs de sécurité et participe aux opérations d’équipements de sécurité pénitentiaire.
Le troisième recueille et traite les informations relatives aux détenus devant
faire l’objet d’une particulière vigilance, analyse et suit l’évolution des situations pouvant causer des incidents graves au sein des établissements pénitentiaires.
Ce bureau assure sa mission en partenariat étroit avec les autres forces
de sécurité publique.
De plus, l’état-major de sécurité assure la responsabilité de la cellule de crise activée par le directeur de l’administration pénitentiaire dès la survenance d’un incident grave.
Des régimes de détention adaptés aux différents profils de la population pénale
En 2003, l’organisation de la détention en secteurs distincts au sein desquels la surveillance des détenus par le personnel s’exerce de manière graduée a été étendue à la plupart des établissements de la région pénitentiaire de Lille ainsi qu’aux centres de détention de Joux-la-Ville, Varennes-le-Grand, Villenauxe, Saint-Mihiel, Argentan et, dès son ouverture, au quartier centre de détention du centre pénitentiaire du Pontet.
Afin de renforcer la vocation des établissements sécuritaires et de mettre fin aux divergences de fonctionnement existant d’un établissement à l’autre, un plan national de fermeture de portes de cellule dans les maisons centrales a été mis en oeuvre là où elles ne l’étaient plus. Il a concerné en 2003 les maisons centrales de Moulins, Clairvaux et Saint Maur.
Mieux anticiper les risques
L’évolution de la délinquance et l’augmentation importante de détenus liés aux mouvements terroristes et au grand banditisme font peser des menaces lourdes sur la sécurité dans les établissements pénitentiaires.
L’identification et le suivi des détenus les plus dangereux permettent d’anticiper les risques d’évasions, de mutineries ou de prise d’otages, et de déjouer nombre de ces projets.
Dans cette perspective, l’unité de liaison police pénitentiaire (ULPP) intégrée au sein du bureau de la gestion de la détention a été érigée en 2003 en bureau du renseignement pénitentiaire (BRP). Sa mission : collecter, croiser et traiter l’ensemble des renseignements concernant les détenus présentant une dangerosité pénitentiaire (détenus particulièrement signalés (DPS), grand banditisme, terroristes, etc). Elle consiste d’autre part, à assurer le suivi et l’analyse de la situation des établissements pénitentiaires au regard des risques d’incidents graves (évasions, intrusions, mouvements collectifs et actions concertées de détenus).
En 2003, le BRP, dont les effectifs opérationnels sont passés à 10 agents, a consolidé et développé ses relations de travail et d’échange d’informations avec tous les services centraux de police et de gendarmerie
qui sont désormais des partenaires institutionnels du bureau.
Ces relations ont été prolongées en directions des différents services opérationnels de la Préfecture de police de Paris.
Initialement centré sur les condamnés pour infraction sexuelle et pour certains crimes, le Fichier National Automatisé des Empreintes Génétiques (FNAEG) concerne désormais, après adoption de la loi du 18 mars 2003, les condamnés pour crimes et délits prévus aux articles 311 et suivants du code pénal (vols, escroqueries, dégradations), de même que les personnes à l’encontre desquelles il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu’elles aient commis l’une des infractions visées par la loi du 18 mars 2003.
A la suite de réunions entre les ministères de l’intérieur, de la défense et de la justice, il a été décidé d’envisager une série d’opérations, destinée à accélérer l’alimentation du FNAEG.
Deux opérations de ce type ont eu lieu en 2003. La première s’est déroulée les 20,21 et 22 octobre 2003 et a concerné 4 établissements : les centres de détention de Loos, Neuvic et Muret, la maison d’arrêt de Gradignan sur un total de 1171 détenus.
La seconde a été réalisée les 8 et 9 décembre 2003 à Caen et Villenauxe, sur un total de 374 détenus.
Dans les deux cas, les quelques détenus qui ont opposé un refus se sont vus ultérieurement condamnés à des peines pouvant aller jusqu’à 3 mois d’emprisonnement (sur le FNAEG, voir aussi chapitre D)
Plus d’intervention au sein des établissements
Des événements ont démontré la présence en détention d’armes et de substances explosives. Dans ce contexte, le garde des Sceaux a décidé de mettre en oeuvre sans délai des opérations spéciales de fouille des établissements pénitentiaires au rythme d’une quarantaine par an.
Par circulaire en date du 27 février 2003, 10 équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS) ont été créées, à raison d’une ERIS par direction régionale (à l’exception de la direction régionale de Paris dotée de deux ERIS). Leur mission : renforcer les structures locales, participer à l’organisation de fouilles, rétablir l’ordre avant l’intervention éventuelle des forces de police ou de gendarmerie. A l’issue du recrutement 2004, chaque ERIS comprendra plusieurs unités de 23 agents dont 1 chef de service pénitentiaire et 2 premiers surveillants.
Renforcer la sécurité à la périphérie des sites
Des événements comme ceux de Fresnes, en mars 2003, ont démontré que la conception actuelle des miradors est dépassée et qu’ils protègent insuffisamment les personnels chargés de la surveillance de la périphérie des établissements pénitentiaires. Aussi, la direction de l’administration pénitentiaire a défini des normes idéales et minimales de sécurité des miradors qui ont été mises en oeuvre dés 2003.
Chapitre 5 • La poursuite de la politique sociale, du renforcement, du recrutement et de la formation
Le recrutement de 3000 agents en 2003, soit une augmentation de 120 % par rapport à 2002, le développement important des actions de formation, traduisent un effort sans précédent de l’administration pénitentiaire pour adapter les ressources humaines au nouveau contexte des prisons.
Une grande campagne de communication
Que ce soit dans les brochures, dans les dossiers de presse, sur les salons et surtout dans les spots télévisuels, cette campagne s’est appuyée sur les témoignages de " vrais " personnels. Elle a été mise en oeuvre à l’occasion des périodes d’inscription au concours de surveillants.
Recrutements : un effort sans précédent
Près de 3000 agents ont été recrutés en 2003, contre 1300 en 2002, soit une augmentation de 120 %. La loi d’orientation et de programmation adoptée en septembre 2002 prévoit 9800 recrutements entre 2002 et 2007.
- Près de 3000 agents ont été recrutés en 2003
- Deux concours visant au recrutement de 2500 surveillants ont été organisés
Un effort sans précédent de recrutement a été consenti afin de combler non seulement les vacances existantes et les départs en retraite mais également permettre l’ouverture des nouveaux établissements du plan 4000. Deux concours ont été organisés les 8 janvier et 18 juin pour le
recrutement de 2500 surveillants. Trois promotions ont pu être formées (avril, juin, novembre).
Les chiffres records d’inscription (29 000 pour la seule session de juin) traduisent l’impact certain de la campagne de communication sur les métiers pénitentiaires.
Pour le personnel de direction, 21 directeurs de services pénitentiaires ont débuté leur scolarité à l’ENAP en 2003, un chiffre légèrement supérieur à celui des années précédentes.
168 conseillers d’insertion et de probation ont été recrutés par concours, ce qui a permis de réduire les vacances budgétaires.
Les difficultés de recrutement ont cependant persisté pour les chefs des services d’insertion et de probation (9 reçus seulement).
Enfin, un net effort de recrutement a été réalisé concernant les personnels administratifs avec près de 140 agents supplémentaires.
Pour les personnels techniques, seul un concours de directeurs techniques a été ouvert à hauteur de 22 postes.
Ces efforts se poursuivront : la grande campagne de communication
lancée en octobre 2002 sous la signature " la prison change, changez-la avec nous " a été renouvelée en mars 2003 afin de valoriser les métiers de l’administration pénitentiaire et de permettre le recrutement de près de 10000 fonctionnaires pénitentiaires sur 5 ans, dont environ 8 000 surveillants.
Mise en place des équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS)
A l’issue d’une série d’épreuves et de tests de présélection régionaux (examen médical d’aptitude physique, tests psychotechniques, quatre épreuves sportives, entretien avec un jury) et de l’examen des candidatures habilitées par les commissions administratives paritaires de mobilité compétentes en juin 2003, 211 agents (187 surveillants, 16 premiers surveillants et 8 CSP) ont été affectés sur les ERIS pour une période de trois ans. Ils ont suivi une formation spécifique et intensive (avec 6 modules allant de la gestion du stress à l’armement) du 1er septembre au 28 novembre 2003, en alternance entre l’ENAP et le centre d’entraînement de la Gendarmerie nationale de Saint-Astier ainsi qu’une formation d’adaptation à l’emploi dans les directions régionales.
Un dialogue social rénové
Des protocoles d’accords relatifs à l’Aménagement et à la réduction du temps de travail (ARTT) dans les filières socioéducative et administrative signés en 2002 avec le SNEPAP et FO - Personnels administratifs ont été mis en oeuvre.
En juillet 2003, un relevé de décision a été signé avec FO- Personnels de surveillance.
Il porte notamment sur l’amélioration de la concertation, sur une reconnaissance accrue des personnels de surveillance, sur des améliorations indemnitaires et sur un progrès de l’action sociale et de l’exercice des droits syndicaux.
De nombreuses réunions de travail bilatérales et thématiques et de groupes de travail spécifiques ont permis de faire progresser la concertation. Ces travaux ont porté sur des thèmes divers (critères de mobilité des personnels socio-éducatifs et des surveillants, amendement Warsmann, rapport Terra sur la prévention du suicide, rapport Lemonnier sur la sécurité...).
Dix-sept réunions bilatérales se sont également tenues entre le directeur de l’administration pénitentiaire et les organisations syndicales. Par ailleurs, deux comités techniques paritaires centraux et un comité technique paritaire des services socioéducatifs se sont tenus en 2003.
Enfin au niveau local, au cours du deuxième semestre, l’organisation du dialogue social s’est concrétisée grâce à la création de CTP Locaux.
Ainsi, sur le plan social, l’année 2003 a été marquée par une diminution très nette du nombre de mouvements sociaux au sein de l’Administration pénitentiaire avec un mouvement national et 69 mouvements locaux à comparer à 3 mouvements nationaux et 146 locaux en 2002. Cette évolution positive est le signe d’un dialogue social rénové qui trouve les voies d’une expression constructive.
