Supplément au N°128
Paris, le 16 mars 2009 

Arpenter le Champ Pénal
Approche indisciplinaire
7ème année
Directeur de la publication : Pierre V. Tournier

LA LOI PENITENTENTIAIRE ADOPTÉE PAR LE SÉNAT

Un printemps sans hirondelle
« Il parait qu’il faut s’habituer à des printemps sans hirondelle »
Noir Désir.

Les comptes du Lundi. Malgré des efforts louables, le compte n’y est pas.

 Je partage les sentiments exprimés, à la fin du débat au Sénat par M. Jean Desessard, sénateur de Paris (Vert), membre de la commission des affaires sociales, rattaché au Groupe socialiste : « Nous avons abordé ce texte avec optimisme et conviction. Nous sommes conscients des améliorations apportées par la commission au texte indigent du Gouverne-ment, et de celles que le Sénat a votées. Mais nous aurions pu enfin donner à la France une loi pénitentiaire digne de ce nom ; nous sommes restés au milieu du chemin. Malgré le respect que nous portons à l’excellent travail du rapporteur [Jean-René Lecerf], nous ne pouvons adhérer totalement à son texte, qui ne répond pas à nos attentes, même les plus réalistes. Notre optimisme s’est peu à peu transformé en déception et en frustration. Nous ne voterons pas contre le texte, parce que nous n’en ignorons pas les avancées ; nous ne pourrons voter pour, parce qu’il est finalement assez timide sur des points fondamentaux. Les sénatrices et sénateurs Verts s’abstiendront ».

 Socialistes, verts, communistes, rejoints par certains centristes, s’abstiendront, et le texte sera adopté, ce vendredi 6 mars 2009.

 Le résultat eut été bien différent si nombre d’amendements défendus en séance publique, par l’opposition avaient été adoptés : par exemple, amendements présentés par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG (n°219 sur l’observatoire, n°229 sur le contrat de travail et n°278 sur l’encellulement individuel des prévenus), par M. Richard Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés (n°101 et n°103 sur l’expression des détenus), par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani (n°20 rectifié sur le revenu minimum de préparation à l’insertion, n°16 rectifié et n°18 rectifié sur l’expression des détenus, n°55 sur l’encellulement individuel des prévenus).

 Sans parler de l’amendement n°191, sur le contrat de travail présenté par M. Nicolas About, président de la Commission des affaires sociales (UMP) qu’il a lui même retiré. Et surtout l’amendement n° 207, sur le numerus clausus limité, présenté par le même M. Nicolas About qu’il a aussi retiré. Repris par M. Alain Anziani, l’amendement a été repoussé.

 D’un autre coté, j’ai fortement regretté que les socialistes et les communistes tentent de s’opposer – heureusement en vain - à l’introduction, dans le 1er article de la loi, d’une référence au sens de la peine tel qu’il est défini dans les règles pénitentiaires européennes : « Permettre au condamné de mener une vie responsable et exempte d’infractions ». M. Louis Mermaz a eu ce mot bien étrange : « Je ne suis pas enchanté par la vie responsable » et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, celui-ci « Le qualificatif moralisateur de « responsable » n’a pas sa place dans la loi ».
 Personnellement, je tiens beaucoup à cette conception de la sanction du Conseil de l’Europe, qui nous vient des pays du nord. Elle s’appuie à la fois sur la « tradition » protestante et sur la dialectique chère aux sociaux-démocrates entre responsabilité de l’individu et responsabilité de la société - dialectique qui les distinguent fondamentalement, à gauche, des libertaires (et assimilés), à droite, des libéraux. 

***

 Dans les lignes qui suivent, je ne prétends pas à une analyse exhaustive des débats et du texte adopté. Plus modestement, et de façon toute subjective, je reviens sur les quelques points – pour moi essentiels – que j’avais soulevés dans ma lettre ouverte du 23 février 2009 (supplément à ACP n°123-124).
 Je serai auditionné, mercredi prochaine, à sa demande, par M. Jean-Paul Garraud, député UMP, rapporteur du projet de loi à l’Assemblée nationale (et ancien magistrat) et je reprendrai devant lui mes arguments, sans illusion, mais sans défaitisme. Il est à noter que le projet de loi n’est toujours pas inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.
 
Pierre V. Tournier

Références

Pierre V. Tournier, Que faire des nouvelles règles pénitentiaires européennes adoptées par le Conseil de l’Europe, le 11 janvier 2006 ? in Dockès (E.) Dir. Au coeur des combats juridiques- Pensées et témoignages de juristes engagés, Dalloz, 2007, 245-258.

…, Loi pénitentiaire. Contexte et enjeux, Editions l’Harmattan, coll. Sciences criminelles – Controverses, janvier 2008, 114 pages.

…, L’avant projet de loi pénitentiaire à l’aune des règles pénitentiaires européenne, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, juin 2008, 22 pages.

…, Vers un observatoire national de la délinquance et des réponses pénales, in Alain Bauer (dir.), La criminalité en France. Rapport de l’Observatoire national de la délinquance 2008, Institut national des hautes études de sécurité (INHES), CNRS Editions, 2008, 665-672.

…, Quand nécessité fait loi. Alternatives à la détention : faire des mesures et sanctions privatives de liberté l’ultime recours ? Contribution au débat sur le projet de loi pénitentiaire, Université Aix-en-Provence Marseille 3, Colloques « Enjeux et perspectives de la loi pénitentiaire », 27 septembre 2008, Revue pénitentiaire et de droit pénal, Editions Cujas, octobre - décembre 2008, n°4, 827-854.

…, Lettre ouverte à propos du projet de loi pénitentiaire. Encore un effort Mesdames et Messieurs les Sénateurs, Arpenter le champ pénal, supplément au n°123-124, 23 février 2009, 8 pages. 

*** SURPOPULATION DES PRISONS ***

 - 2. – Le débat sur la surpopulation carcérale 

 Commentaires de PVT (Lettre ouverte du 23 février) : Le débat sur la surpopulation carcérale est souvent confus. On y parle de détenus qui n’ont même pas de lit, d’établissements où le nombre de détenus est supérieur à la capacité, mais aussi d’encellulement individuel et plus rarement de la vie en détention (temps excessif passé dans la cellule, oisiveté, absence de vie sociale au sein de la prison, etc.). Cette question de la surpopulation est évidemment primordiale car la possibilité de respecter la plupart des règles pénitentiaires en dépend. Rappelons, qu’au 1er janvier 2009, le nombre de détenus en surnombre s’élève à 12 669 contre 9 780, il y a deux ans, soit une augmentation de 30 % (France entière) . Dans la lutte contre la surpopulation carcérale, les priorités sont, pour moi les suivantes  :

- 1ère étape : Il ne doit plus y avoir de détenus dormant sur un matelas à même le sol. Depuis quelques temps, l’administration pénitentiaire tient une statistique du nombre de détenus à qui nous imposons ce traitement dégradant, mais le Garde des Sceaux se refuse à la rendre publique.

- 2ème étape : le nombre de détenus en surnombre doit être proche de 0 (densité carcérale de chaque établissement inférieure ou égale à 100 détenus pour 100 places). Au 1er janvier 2009, 139 établissements ou quartiers – sur un total de 231, soit 60 % – ont une densité supérieure à 100.

- 3ème étape : respecter le principe de l’encellulement individuel la nuit, pour les prévenus comme pour les condamnés .

- 4ème étape : limiter le temps passé dans la cellule (la chambre) aux périodes de repos. Sauf cas exceptionnels, la journée doit se passer hors de la cellule, dans les « lieux de vie » : en ateliers, dans les locaux de formation générale ou professionnelle ou les lieux d’activités culturelles ou sportives, ou les espaces de promenade, dans les lieux de soins, les lieux de pratique religieuse, les parloirs, etc. 

 * Résultats du débat au Sénat : Mes préoccupations – anciennes - quant à la nécessité de mettre un peu d’ordre (en terme de priorités) dans ce débat sur la surpopulation carcérale n’ont guère été partagées par les sénateurs quel que soit leur groupe d’appartenance. 

Le principe de l’encellulement individuel abandonné dans le projet « Dati » a été rétabli par le Sénat par l’adoption de l’article 49 rédigé ainsi :

I. - Le dernier alinéa de l’article 716 devient l’article 715-1.
II. - L’article 716 est ainsi rédigé :
« Art. 716. - Les personnes mises en examen, prévenus et accusés soumis à la détention provisoire, sont placés en cellule individuelle. Il ne peut être dérogé à ce principe que dans les cas suivants :
« 1° Si les intéressés en font la demande ;
« 2° Si leur personnalité justifie, dans leur intérêt, qu’ils ne soient pas laissés seuls ;
« 3° S’ils ont été autorisés à travailler ou à suivre une formation professionnelle ou scolaire et que les nécessités d’organisation l’imposent.
« Lorsque les personnes mises en examen, prévenus et accusés sont placées en cellule collective, les cellules doivent être adaptées au nombre des détenus qui y sont hébergés. Ceux-ci doivent être aptes à cohabiter et leur sécurité doit être assurée. »

 Mais ce principe est rendu purement théorique par l’adoption du dernier article de la loi (art. 59), sur « le moratoire » malgré l’opposition des socialiste, verts et communistes : « Dans la limite de cinq ans à compter de la publication de la présente loi, il peut être dérogé au placement en cellule individuelle dans les maisons d’arrêt au motif tiré de ce que la distribution intérieure des locaux ou le nombre de personnes détenues présentes ne permet pas leur application. Cependant, la personne condamnée ou, sous réserve de l’accord du magistrat chargé de l’information, la personne prévenue peut demander son transfert dans la maison d’arrêt la plus proche permettant un placement en cellule individuelle. »
 Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin, Voynet, MM. Desessard, Muller et Anziani ont tenté de s’opposer à cet article 59 (amendement n°55), comme Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG (amendement n°278), mais en vain. M. Richard Tuheiava et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés ont proposé de remplacer « 5 ans » par « 3 ans » (amendement n°186 rectifié), mais en vain. 
 Mme Dati a eu le mot de la fin : « Soyons raisonnables. Si nous arrivions à respecter le moratoire de cinq ans, nous aurions tous apporté plus de dignité dans les prisons ». On appréciera le choix des temps !
 Quant à la proposition d’un numerus clausus (limité) par M. Nicolas About (amendement n°207), elle a été vite enterrée… par son auteur. Le président de la commission des affaires sociales, lui-même, a retiré son amendement – pourtant si pertinent - après que le rapporteur et la garde des Sceaux s’y soient opposés. L’amendement a été repris par M. Alain Anziani et repoussé.

*** LE SENS DES MESURES ET SANCTIONS PRIVATIVES DE LIBERTÉ ***

 - 3. – Article 1er A (nouveau). Le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer la personne détenue à sa réinsertion afin de lui permettre de mener une vie responsable et exempte d’infractions.

 Commentaires de PVT : L’ajout de cet article est un progrès considérable de part la référence au « sens de la peine » défini dans les règles pénitentiaires européennes (Règle 106.1) . Encore ne faudrait-il pas oublier que la prison n’est pas uniquement un lieu d’exécution des peines. En 2008, sur les 89 054 entrées en détention (France entière), on compte 51 515 entrées de « prévenus », soit 58 %. Au 1er janvier 2009, sur les 66 178 personnes sous écrou, on compte 15 933 prévenus, soit 24 % de la population sous écrou. Aussi ce premier article devrait-il rappeler cette évidence, ainsi que le principe de la présomption d‘innocence. Il devrait aussi indiquer quel est le sens, dans un Etat de droit, des mesures privatives de liberté avant jugement définitif.

 * Résultats du débat au Sénat : Aucun sénateur n’a jugé utile d’aborder, dans ce 1er article, la question de la détention avant jugement définitif. Plus surprenant encore, socialistes et communistes ont tenté, en vain, de supprimer la référence au sens de la peine tel qu’il est défini dans les règles pénitentiaires européennes.

- Éléments du débat -

- L’amendement n°70, présenté par M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés propose une autre rédaction de cet article : « L’exécution des peines privatives de liberté en matière correctionnelle et criminelle a pour objet de protéger la société et assurer la punition du condamné, mais aussi de favoriser l’amendement de celui-ci et préparer sa réinsertion ainsi que de veiller au respect des droits des victimes ».

M. Richard Yung « Le président Badinter a parlé de « loi Lecerf ». Nous avons, avec cet article premier A, un exemple de l’empreinte de notre rapporteur sur ce projet de loi où manquait effectivement la définition des finalités de la peine privative de liberté. Nous sommes tout à fait d’accord sur le fond mais préférons nous inspirer de la définition donnée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 janvier 1994, définition plus courte, plus nerveuse et qui emporte plus l’adhésion ».

- L’amendement n°215, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG propose la rédaction suite : « La peine de privation de liberté concilie les objectifs de protection effective de la société, de sanction et de réinsertion du condamné et de prise en compte des intérêts de la victime. Son régime d’exécution doit être individualisé ».

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat : Le texte d’origine du Gouvernement n’évoquait nulle part le sens de la peine. C’est pourtant essentiel dans une loi pénitentiaire. La peine privative de liberté n’a de sens que si elle vise la réinsertion. La prison doit protéger la société du condamné mais aussi préparer celui-ci à une sortie inévitable. L’opinion publique aurait tendance à demander des peines plus longues et à trouver que la justice est trop laxiste, ce que dément l’analyse des sanctions pénales. Cette distorsion montre bien que le sens de la peine n’est pas clair. Le Gouvernement aurait dû inscrire ce sens dans la loi. Il ne l’a pas fait et le rapporteur a voulu combler cette lacune mais sa rédaction est subjective et moralisatrice. Qu’est-ce qu’une « vie responsable » ? Notre rédaction insiste sur la nécessité d’individualiser la peine.

- L‘amendement n°216, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG, propose, de supprimer, à la fin de cet article, les mots : « afin de lui permettre de mener une vie responsable et exempte d’infractions ».

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat : Amendement de repli. Le qualificatif moralisateur de « responsable » n’a pas sa place dans la loi.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. – L’avis du rapporteur devient particulièrement difficile avec le nouvel article 42 car il ne peut plus présenter ses amendements ni ceux de ses collègues qui ont déjà été intégrés ; restent les amendements qui ont les plus fortes chances de recevoir un avis défavorable : il faudra s’y faire... (Sourires)
La commission avait voulu fixer de manière plus précise le sens de la peine et guider les décisions prises durant son exécution. Il m’était apparu opportun de reprendre exceptionnellement une décision européenne parce qu’à partir de là, on peut répondre à bien des questions. La généralisation du travail et de la formation professionnelle en milieu carcéral est-elle favorable « à une vie responsable et exempte d’infractions » ? La réponse est oui. La multiplication des fouilles corporelles intégrales est-elle favorable « à une vie responsable et exempte d’infractions » ? La réponse est non. Pour une fois que j’ai repris une règle pénale européenne, elle vous déplait ! Désolé, mais c’est mon opinion. Avis défavorable. »

M. Jean-Pierre Sueur. - J’ai bien entendu le rapporteur, mais nous sommes ici pour faire la loi et il est permis d’améliorer la rédaction, même après qu’elle a été adoptée en commission. La rédaction issue de ses travaux n’est pas la meilleure pour trois raisons. En premier lieu, la notion de vie responsable n’est pas juridiquement pertinente : le concept est flou. Mieux vaux dire que l’objet est de préparer la réinsertion, c’est plus court, plus sobre et cela évite les dissertations sur ce qu’est une vie responsable. En deuxième lieu, s’il est bon de parler des victimes, en rester à leurs intérêts est restrictif ; il est préférable de parler, comme nous le proposons, de respect de leurs droits. En troisième lieu, l’adjectif « effective » me chagrine dans un texte normatif. A-t-on dit que la peine de mort était « effectivement » abolie ? Cet adjectif n’apporte rien. Pour ces trois raisons, je préfère la rédaction défendue par M. Yung et dont les termes sont meilleurs et mieux adaptés.

M. Louis Mermaz. - Je ne suis pas enchanté par la « vie responsable » mais c’est le verbe « concilier » qui m’étonne. Comment concilier les intérêts des victimes avec la « vie responsable » de l’auteur de l’infraction ? Celui qui a été douloureusement atteint ne sera jamais consolé par le fait que le responsable s’amende. Ce mélange des plans ne relève plus du droit, mais de la magie. Je préfère la rédaction du Conseil constitutionnel car j’y retrouve cette clarté cartésienne qui restera, je l’espère, la qualité principale des Français.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Je peux admettre une critique mais pas les autres. L’expression « la vie responsable » est tout à fait intéressante et ceux qui visitent les prisons savent bien le risque d’infantilisation de personnes qui n’ont plus aucune responsabilité, au point de paniquer à l’approche de leur libération. Une « vie responsable » facilitera le passage du dedans au dehors.
Le verbe « concilier » ne me choque pas et les victimes, qui ne sont pas nécessairement individualisées, ont tout intérêt à la réinsertion du prisonnier.
Nous avions retenu l’adjectif « effective » par référence à d’autres dispositions du code de procédure pénale mais je ne suis pas hostile à son retrait.

M. le président. - Puisque le texte résulte de votre amendement, vous pouvez le rectifier et supprimer l’adjectif à la deuxième ligne de l’article premier A.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Soit.

L’amendement n°70 n’est pas adopté, non plus que les amendements nos215 et 216.

L’article premier A, rectifié, est adopté.

*** OBSERVATOIRE EN MATIÈRE PENALE ***

 - 4. - Article 2 quinquies (nouveau). Un décret détermine les conditions dans lesquelles un observatoire, chargé de collecter et d’analyser les données statistiques relatives aux infractions, à l’exécution des décisions de justice en matière pénale et à la récidive, établit un rapport annuel et public comportant les taux de récidive par établissement pour peines afin de mesurer l’impact des conditions de détention sur la réinsertion.

 Commentaires de PVT : Compte tenu de la réforme en cours, décidée par le président de la République, de l’Observatoire national de la délinquance (OND), cet article n’a pas lieu d’être. Rappelons que l’OND qui jusqu’à présent dépendait du Ministère de l’intérieur, sera dans l’avenir rattaché au Premier Ministre. Sa compétence sera élargie à l’ensemble du processus pénal : des faits constatés par la police et la gendarmerie à l’étude de la récidive des infractions pénales, en passant par l’activité des juridictions et l’exécution des mesures et sanctions pénales . Sera ainsi mis en place un Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP). Il reviendra, naturellement, au Ministère de la justice, de développer les outils nécessaires à l’étude de la récidive. Pour de nombreuses raisons que nous ne développerons pas ici, l’idée de produire, chaque année, des « taux de récidive par établissement pour peines afin de mesurer l’impact des conditions de détention sur la réinsertion » est, sur le plan scientifique, dénué de toute pertinence . 

 * Résultats du débat au Sénat : Seuls les communistes ont proposé la suppression de cet article, mais sans référence au futur Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales. Cette question de doublon avait été exposée, par mes soins, à M. Jean-René Lecerf, dans le cadre de mon audition. Par ailleurs, M. Jean-Pierre Sueur (socialiste) a été le seul à émettre quelques doutes quant à la pertinence (scientifique) du calcul, chaque année, de taux de récidive par établissement pour peine. Les élus ne sont pas, nécessairement, les mieux placés pour définir les bonnes méthodes pour étudier scientifiquement la récidive.

• Éléments du débat -
  
• L’amendement n°219, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG propose de supprimer cet article.
  Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - L’instauration d’un rapport sur le taux de récidive par établissement pour peines risque d’entraîner une compétition entre les établissements et de conduire à des transferts arbitraires de prisonniers, visant uniquement à améliorer la performance... La lutte contre la récidive ne doit pas se limiter à une vision carcérale : elle dépend avant tout des aménagements de peine, des moyens consacrés à la réinsertion et à l’individualisation des parcours de peine. Si l’on multipliait les aménagements de peine et si l’on élaborait des projets de réinsertion le plus en amont possible, ces statistiques sur la récidive seraient inutiles !
  M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - L’Observatoire national centralisera l’ensemble des statistiques relatives à l’activité pénale. L’étude du taux de récidive par établissement pour peines permet de mesurer l’impact des conditions de détention sur la récidive. J’ai visité la prison de Casabianda, sans mur ni mirador, où les détenus, essentiellement des délinquants sexuels interfamiliaux, travaillent, ou encore celle de Mauzac. Intuitivement, je pense que le taux de récidive doit y être moindre qu’à la prison de Caen... L’administration pénitentiaire mène des expérimentations intéressantes, mais peine à les généraliser. Ne pourrait-on avoir davantage de prisons sur le modèle de Casabianda ? Le rapport de l’Observatoire sera un outil précieux pour affiner notre législation : avis défavorable.
  Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Nous manquons d’indicateurs empiriques sur les aménagements de peine. L’Observatoire permettra de mesurer leur impact de ces aménagements de peine, leur valeur ajoutée en matière de réinsertion et de récidive. Avis défavorable.
  Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je maintiens l’amendement, d’autant que la création de cet Observatoire est renvoyée à un décret...
  M. Jean-Pierre Sueur. - Nous n’avons pas déposé d’amendement sur cet article car nous jugeons utile d’observer les conséquences des politiques menées en termes de récidive. Toutefois, nous partageons la préoccupation exprimée par Mme Borvo : va-t-on aboutir à l’un de ces palmarès dont nos hebdomadaires sont si friands ? Si Louis-le-Grand est régulièrement en tête du classement des meilleurs lycées, c’est qu’il accueille les meilleurs élèves ! Mais tel lycée de banlieue, qui figure dans le bas du classement, et où pourtant les élèves progressent et réussissent, a tout autant de mérite ! Les types d’établissements comme les personnes « accueillies » sont divers. Un palmarès des prisons serait un outil de stigmatisation. Nous avons besoin d’un outil d’évaluation des politiques publiques au regard de l’objectif de lutte contre la récidive, pas d’un classement démagogique et pernicieux. La politique pénale actuelle, par exemple, qui se traduit par un taux d’incarcérations très élevé, fait de la prison une école de la récidive.
  L’amendement n°219 n’est pas adopté.
  L’article 2 quinquies est adopté, ainsi que l’article 2 sexies.

*** LUTTER CONTRE L’OISIVETÉ EN DÉTENTION ***

 - 5. - Article 11 ter (nouveau). Toute personne condamnée est tenue d’exercer au moins l’une des activités qui lui est proposée par le chef d’établissement et le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation dès lors qu’elle a pour finalité la réinsertion de l’intéressé et est adaptée à son âge, à ses capacités et à sa personnalité.

 Commentaires de PVT : La proposition que j’ai présentée à maintes reprises – et répétée devant votre rapporteur M. Lecerf - est bien différente  : « Dans les prisons françaises, il y a urgence à lutter contre l’oisiveté en détention. Chaque personne détenue devrait pouvoir bénéficier d’une, au moins, des solutions suivantes : a. un emploi, b. une formation générale et/ou professionnelle, c. des activités culturelles et/ou de formation à la citoyenneté. Pour chacune de ces activités, les personnes détenues (prévenues ou condamnées) devraient recevoir une rémunération et/ou un revenu minimum de préparation à la sortie (RMPS), naturellement calculés en fonction des ressources dont ils disposent. Cette proposition [...] avait été rendue publique dans une tribune que j’avais cosignée, dans Le Monde, avec Christine Boutin, alors députée des Yvelines (UMP) .
 Il doit y avoir « obligation de moyens » du côté de l’administration, pour que l’obligation faite à la personne condamnée ait un sens. Cette obligation de moyens doit concerner les prévenus comme les condamnés, conformément aux règles pénitentiaires européennes.
 
 * Résultats du débat au Sénat  : Cette question d’obligation de moyens n’a été soulevée par aucun sénateur. Les détenus oisifs devront faire avec ce qu’on pourra leur proposer (imposer).
 La question de la rémunération a été soulevée par M. Jean-René Lecerf, mais l’article 13 a, ensuite été adopté dans sa version initiale : « Les détenus dont les ressources sont inférieures à un montant fixé par voie réglementaire reçoivent de l’État une aide en nature destinée à améliorer leurs conditions matérielles d’existence. Cette aide peut aussi être versée en numéraire dans les conditions prévues par décret. »
L’amendement n° 20 rectifié, déposé par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani a été rejeté. Il proposait de rédiger comme suit la seconde phrase de l’article : « Cette aide peut également être versée sous la forme d’un revenu minimum de préparation à l’insertion dans les conditions prévues par décret. »
 En revanche l’amendement n°189, présenté par M. Nicolas About, au nom de la commission des affaires sociales a été adopté. Il proposait de compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé : « Lorsque la personne condamnée ne maîtrise pas les enseignements fondamentaux, l’activité consiste obligatoirement dans l’apprentissage de la lecture, de l’écriture et du calcul. Lorsqu’elle ne maîtrise pas la langue française, l’activité consiste obligatoirement dans l’apprentissage de celle-ci. L’organisation des apprentissages est aménagée lorsqu’elle exerce une activité de travail. »
 
 

• Éléments du débat -

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Je n’abuserai pas de mon temps de parole pour présenter les modifications apportées par la commission, mais l’obligation d’activité le mérite.
La réinsertion, de fait, passe par elle. Qu’il s’agisse d’un travail, d’une formation professionnelle, de cours, d’une activité culturelle ou sportive ou de la participation à un groupe de parole, elle favorise la socialisation. Nos nombreuses visites nous ont permis de constater que de nombreux détenus n’ont aucune activité. Le temps de leur peine risque ainsi de rester un temps mort.
Depuis la suppression, par la loi de 1987, de l’obligation de travailler, aucune disposition n’oblige les détenus à exercer une activité. Je pense bien entendu davantage aux établissements pour peine qu’aux maisons d’arrêt. Il est choquant de constater qu’à toute heure, des personnes restent ainsi allongées devant la télévision. Sous couvert de ce principe libéral, les directeurs d’établissement, les surveillants, les travailleurs sociaux, les médecins, sont tentés d’attendre la demande des détenus, laissant ainsi de côté les plus fragiles ou les plus dangereux.
En ce domaine, la France se singularise si l’on considère ce qui a cours dans les autres démocraties. Les détenus sont beaucoup plus occupés que chez nous aux États-Unis ou au Canada. Certains pays, comme l’Allemagne, l’Italie ou les Pays-Bas, prévoient une obligation de travail - disposition dont je précise qu’elle n’est nullement contraire à la Convention européenne des droits de l’homme- même si l’emploi ne suit pas toujours.
Nous proposons d’instituer une obligation, non de travail, mais d’activité. Dès lors qu’il en existe dans un établissement, il est contestable de laisser la faculté de n’en exercer aucune. Nous y mettons quatre conditions. Que l’établissement, tout d’abord, soit en mesure d’en proposer plusieurs ; que la finalité en soit la réinsertion et qu’elle soit déterminée par le chef d’établissement ou le directeur du service d’insertion et de probation ; que l’obligation ne vaille que pour les condamnés, et non pour les prévenus ; que l’activité soit adaptée à l’âge et aux capacités de chacun. Les détenus devront en outre être consultés sur l’activité proposée et les plus démunis pouvoir bénéficier d’une aide numéraire en contrepartie : un jeune ne doit pas renoncer à une formation professionnelle au motif qu’il a besoin de travailler pour payer la cantine.

- L’amendement n°19 rectifié, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani propose, dans cet article, remplacer les mots : « au moins l’une des activités qui lui est proposée par le chef d’établissement et le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation » par les mots : « soit une activité professionnelle, soit une formation professionnelle ou générale ».

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Nous précisons le type d’activité pouvant être proposé. Le travail et la formation doivent figurer parmi les principales. Il ne serait pas normal que l’on puisse diriger les détenus vers un seul type d’activité, sportive, par exemple. Il s’agit également d’éviter un traitement différencié entre détenus. C’est pourquoi nous spécifions que les activités obligatoires doivent essentiellement avoir valeur pédagogique.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Je comprends vos intentions, qui devraient être satisfaites dans les faits, mais tiens qu’il faut conserver une certaine souplesse. Certaines activités culturelles ou sportives peuvent satisfaire l’exigence. Songeons au vieillissement de la population carcérale : pourquoi imposer une formation professionnelle, par exemple, à un détenu âgé, qui pourrait fort bien s’épanouir en exerçant des responsabilités associatives, culturelles ou sociales ? Défavorable.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Votre rédaction est en effet très restrictive. Certains détenus suivent des thérapies, notamment dans des groupes de parole ; votre liste n’inclut pas ces programmes. Avis défavorable.

L’amendement n°19 rectifié n’est pas adopté.

- L’amendement n°61 rectifié, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani, propose de compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé : « Le chef d’établissement et le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation favorisent l’égal accès de toutes les personnes condamnées aux activités mentionnées à l’alinéa précédent. »

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Une thérapie de groupe ou une activité sportive n’est pas incompatible avec une formation professionnelle !
L’accès à une activité professionnelle est aussi un instrument de pression sur les détenus : l’interdiction d’exercer une activité professionnelle est parfois une sanction déguisée, qui ne peut faire l’objet d’aucune contestation... L’égal accès des détenus à une activité professionnelle est un principe important. Il faut mettre un terme à certaines pratiques discriminantes.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Défavorable. La finalité de l’amendement va de soi ; il est même presque insultant de suggérer que l’on favoriserait un accès inégal à ces activités !
L’obligation d’activité est une épée dans les reins : plus il y aura d’offres d’emplois et de formation, plus votre préoccupation sera satisfaite.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Les personnes détenues sont classées en fonction de l’offre existante, ainsi que de leur profil. Elles peuvent être déclassées si elles sont inaptes à l’activité, s’il n’y a plus d’offre, ou en guise de sanction. Dans ce dernier cas, la sanction est motivée et le recours possible. Les personnes qui souffrent d’addiction ou de fragilités particulières doivent être soignées avant de pouvoir entreprendre une activité. Laissons cette souplesse à l’administration.

L’amendement n°61 rectifié n’est pas adopté.

- L’amendement n°100, présenté par M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés propose de compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé : « Le travail en prison doit être considéré comme un élément positif du régime carcéral et en aucun cas être imposé comme une punition. Les autorités pénitentiaires doivent s’efforcer de procurer un travail suffisant et utile. »

M. Claude Jeannerot. - Nous renforçons la portée de l’article en reprenant ces règles pénitentiaires européennes. Il s’agit de lutter contre les risques d’abus. Le travail ou l’activité doivent contribuer au développement des détenus.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Cette précision est plus déclaratoire que normative. Nous sommes loin des Dalton cassant des cailloux au pénitencier... (Sourires) Avis défavorable.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Le travail en prison est un élément positif, un gage de réinsertion, dont il est tenu compte pour les aménagements de peine. C’est au contraire le déclassement qui peut être une punition !
La quantité de travail dépend de l’offre faite aux établissements : certains détenus classés attendent longtemps une activité. La vétusté de certains établissements pénitentiaires est aussi un frein. Tous les nouveaux établissements sont dotés d’ateliers.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Attention à ne pas glisser de la notion d’activité à celle de travail... Les travaux forcés ont été supprimés en 1912 ! L’activité vise la reconstruction de l’individu. Elle doit être rémunérée de façon suffisante pour ne pas constituer une utilisation abusive du travail des détenus.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le rapporteur a eu la lucidité de poser cette question difficile au coeur du projet de loi. Les travaux forcés ont été supprimés : on ne saurait revenir à cette forme de travail obligatoire. Et le principal problème est le manque de travail, nous disent les personnels pénitentiaires !
Dans une période de chômage galopant, beaucoup rechignent à donner du travail aux détenus. Il n’est pas facile de convaincre nos compatriotes de l’utilité de cette démarche...
L’activité est un impératif. La réinsertion passe par cette mobilisation de l’être humain. Or la surpopulation carcérale n’y contribue guère... Il faut faire preuve de volonté, rompre avec une politique pénale qui prive l’administration pénitentiaire des moyens de mettre en oeuvre les excellentes intentions de ce projet de loi.

L’amendement n°100 n’est pas adopté.

- L’amendement n°189, présenté par M. Nicolas About, au nom de la commission des affaires sociales propose de compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé : « Lorsque la personne condamnée ne maîtrise pas les enseignements fondamentaux, l’activité consiste obligatoirement dans l’apprentissage de la lecture, de l’écriture et du calcul. Lorsqu’elle ne maîtrise pas la langue française, l’activité consiste obligatoirement dans l’apprentissage de celle-ci. L’organisation des apprentissages est aménagée lorsqu’elle exerce une activité de travail. »

M. Nicolas About, rapporteur pour avis. - Nous proposons d’utiliser cette obligation d’activité comme instrument de lutte contre l’illettrisme. La commission nationale de suivi de l’enseignement en milieu pénitentiaire évalue en effet à 12,3 % la proportion de détenus illettrés, auxquels il faut ajouter les 12,9 % rencontrant des difficultés de lecture.
La réinsertion, à la sortie de prison, est très difficile ; mais elle est presque impossible si la personne ne sait ni lire, ni écrire, ni compter. Je précise que l’organisation de ces apprentissages doit se concilier avec l’activité de travail.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Ces apprentissages figureront naturellement au premier rang des activités, mais une rédaction trop précise nous prive d’une souplesse indispensable. Le détenu étranger qui, à l’issue de sa peine, sera expulsé préfèrera sans doute un travail rémunérateur. Certes, il s’agit d’hypothèses limites mais que nous devons prendre en compte. M. bout entend concilier apprentissage et travail : mais entre le voeu et la réalité, il y a un pas important à franchir... Retrait.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - L’amendement concerne le contenu des formations. Comme l’a dit le rapporteur, certains détenus préfèrent le travail à l’apprentissage des connaissances fondamentales ; du reste, la nature des activités programmées ne relève pas de la loi.

M. Nicolas About, rapporteur pour avis. - Madame la ministre, je vois bien que ce dernier argument vous fait sourire vous-même...

M. Claude Jeannerot. - L’apprentissage doit être librement consenti, mais nous pouvons enrichir la rédaction en précisant que les activités proposées peuvent être un travail, une formation professionnelle, un apprentissage...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C’est déjà écrit !

M. Claude Jeannerot. - Et la rédaction deviendrait compatible avec une proposition que nous avons faite précédemment.

M. Nicolas About, rapporteur pour avis - Préparer à la réinsertion et à une « vie responsable et exempte d’infractions », voilà ce que nous avons voté comme préambule à ce texte, à l’article premier A nouveau, après une longue discussion. Mais comment le détenu qui ne sait pas lire y parviendra-t-il ? On a souligné plus haut à quel point les détenus ont des difficultés à comprendre leurs droits : ici, nous faisons en sorte qu’ils puissent lire les affiches dans les couloirs... et les 100 000 documents qui leur seront distribués par Mme la ministre.
Il n’est pas question d’imposer le travail à la chaîne à qui préfère jouer au basket. Mais imposer ce minimum, lire et écrire, est aussi un moyen de protéger le détenu. Chacun votera comme il l’entend, mais je ne suis pas habilité à retirer cet amendement. (« Très bien ! » plusieurs bancs socialistes)

Mme Éliane Assassi. - Tout à l’heure, vous l’avez fait...

M. Nicolas About, rapporteur pour avis. - C’est qu’il était satisfait.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Les activités recouvrent les cours, l’alphabétisation, les activités socioculturelles, la participation à un groupe de parole, etc. L’énumération n’a pas à figurer dans la loi mais nos travaux préparatoires sont clairs et l’interprétation du texte sera facile... Il n’y a en revanche pas lieu de contraindre.

L’amendement n°189 est adopté.

L’article 11 ter, modifié, est adopté.

*** PARTICIPATION DES DÉTENUS A L’ORGANISATION DE LA DÉTENTION ***

 - 6. - Article 11 quater (nouveau). Sous réserve du maintien de l’ordre et de la sécurité de l’établissement, les détenus peuvent être consultés par l’administration pénitentiaire sur les activités qui leur sont proposées.

 Commentaires de PVT : La rédaction de cet article est vraiment étrange : de fait, il autorise l’administration à consulter les détenus ! La règle européenne n°50, déjà très timorée par rapport à ce qui existe dans de nombreux pays européens (comités consultatifs de détenus) dit tout autre chose : « Sous réserve des impératifs de bon ordre, de sûreté et de sécurité, les détenus doivent être autorisés à discuter de questions relatives à leurs conditions générales de détention et doivent être encouragés à communiquer avec les autorités pénitentiaires à ce sujet ».

 * Résultats du débat au Sénat : Elus socialistes, communistes et verts ont déposé plusieurs amendements pour faire en sorte que cet article essentiel corresponde, effectivement, à l’esprit de la règle 50 du Conseil de l’Europe. Le rapporteur comme la Garde des Sceaux ont refusé ces amendements, sans réelle argumentation.

• Éléments du débat -

- L’amendement n°101 rectifié, présenté par M. Richard Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés propose de rédiger comme suit cet article : « Sous réserve du maintien de l’ordre et de la sécurité de l’établissement, les détenus sont autorisés à s’exprimer collectivement sur les conditions de détention et à communiquer avec l’administration pénitentiaire. Les modalités d’application du présent article sont fixées par décret. »

M. Richard Yung. - La commission a adopté un texte qui prévoit la consultation des détenus sur les activités proposées : c’est une avancée, mais nous pouvons aller plus loin, afin de ne pas maintenir les détenus dans la passivité. Le dialogue avec l’administration pénitentiaire les responsabilise. Nous offrons un cadre à la consultation prévue : sinon, quelles en seront les modalités ?
Les règles européennes indiquent que les administrations peuvent permettre aux détenus de s’exprimer par des représentants et des commissions. Nombre de pays n’ont pas attendu cette autorisation, je songe à l’Allemagne, l’Angleterre, la Belgique, l’Espagne, la Finlande, les Pays-Bas, la Suède... L’expression collective des détenus demeure au contraire, chez nous, un sujet délicat, voire un tabou. On craint que le droit soit confisqué ou détourné par tel ou tel groupe de détenus, ou que les revendications ne soient excessives. Mais les expériences étrangères ont montré l’utilité de tels comités, qui concourent bien plutôt au maintien de l’ordre ! En Grande-Bretagne, les trois quarts des directeurs d’établissement consultent les détenus avant tout grand changement dans le régime de détention. Les crises sont ainsi désamorcées. Nous avons du reste soigneusement encadré les sujets qui pourront être évoqués.
Préparer les détenus à la sortie, ne pas les couper du monde extérieur et faire entrer un peu de démocratie en prison, voilà notre but ; et nous renvoyons les modalités à un décret afin que le ministère soit satisfait.

- L’amendement n°228, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG. propose de supprimer les mots, au début de cet article : « Sous réserve du maintien de l’ordre et de la sécurité de l’établissement ».

Mme Josiane Mathon-Poinat. - L’article part d’une bonne intention mais sa rédaction n’est pas satisfaisante. Nous supprimons une restriction qui est apportée au droit d’expression avant même que celui-ci ne soit posé en principe ! Manifestement, il y a là plus un symbole qu’un véritable droit reconnu aux détenus.
En demandant la suppression de cette restriction, nous sommes cohérents avec nos propositions sur l’article 10.

- L’amendement n°17, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller propose, dans cet article, de remplacer les mots : « peuvent être », par le mot : « sont ».

Mme Alima Boumediene-Thiery. - La consultation des détenus doit être obligatoire, alors que la rédaction actuelle suggère qu’elle peut être laissée à l’appréciation arbitraire du chef d’établissement, ce qui la transformerait en voeu pieux. Si la consultation est laissée à la discrétion de l’administration, elle ne sera pas effective. Les détenus doivent pouvoir s’exprimer librement, formuler des souhaits et des recommandations.

- Amendement identique n°102 rectifié, présenté par M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste et apparentés.

M. Alain Anziani. - C’est le même dispositif.

- L’amendement n°103, présenté par M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, propose : dans cet article, après le mot : « activités », insérer les mots : « et les conditions de détention ».

M. Richard Yung. - Cette extension va de soi.

- L’amendement n°16 rectifié, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani propose de compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé : « Ils peuvent, dans les mêmes conditions, être consultés par l’administration pénitentiaire sur leurs conditions générales de détention ».

Mme Alima Boumediene-Thiery. - La consultation des détenus sur leurs activités mérite d’être saluée, mais il faudrait élargir son champ d’application aux conditions mêmes de détention, conformément à la règle européenne applicable. Nous vous proposons à peu de choses près de reprendre l’article 23 de l’avant-projet du texte.

- L’amendement n°18 rectifié, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani , propose de compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé : « Un procès verbal de ces consultations est mis à disposition du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. »

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Il faut donner un sens à la consultation des détenus, qui restera inutile si les doléances finissent dans les tiroirs. Grâce à la disposition que nous proposons, une exploitation constructive sera possible par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - L’article 11 quater assure un équilibre entre le silence total de la législation actuelle sur la consultation des détenus et l’obligation proposée à l’amendement n°101 rectifié, que la commission repousse, car elle préfère s’en tenir aujourd’hui à une simple faculté, sans interdire aux établissements volontaires d’aller plus loin. La commission est donc défavorable à l’amendement.
Il en va de même pour l’amendement n°228, qui supprime toute restriction liée à l’ordre et à la sécurité, ce qui est par ailleurs cohérent avec la position du groupe CRC-SPG.
La commission repousse également les amendements identiques n°s17 et 102 rectifié, car la démarche incitative favorisera l’adhésion du personnel, donc le succès de la réforme pénitentiaire. Dans un premier temps au moins, il convient d’en rester à une incitation.
La consultation facultative des détenus sur les activités proposées est cohérente avec l’obligation d’avoir une activité, introduite à l’article 11. La commission est donc défavorable à l’amendement n°103, sans interdire à l’administration pénitentiaire de consulter les détenus sur leurs conditions de détention.
Avis défavorable à l’amendement n°16 rectifié pour les raisons exposées à propos de l’amendement n°101 rectifié.
Enfin, l’amendement n°18 rectifié n’est pas de nature législative. En outre, le Contrôleur général peut obtenir communication de tout document. Laissons-le réclamer ce qu’il souhaite. Avis défavorable.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Consacrer au plan législatif la consultation des détenus sur les activités proposées constitue un premier pas important. Nous ne pouvons pas tout imposer, tout de suite. Sur le plan pratique, comment organiser une consultation collective ? Il faudrait élire des représentants des détenus ! Restons pragmatiques et attendons le retour d’expérience avant d’envisager une expression collective des détenus. Avis défavorable à l’amendement n°101 rectifié.
De même, le Gouvernement repousse l’amendement n° 17, pour conserver sa souplesse à la consultation facultative des détenus : il s’agit déjà d’une avancée majeure.
Certes, l’amendement n°228 est cohérent avec les positions du groupe communiste, mais nous tenons au bon ordre et la sécurité des établissements. Avis défavorable.
L’amendement n°16 rectifié pourrait porter atteinte au bon fonctionnement des établissements. Laissons les expérimentations se faire. Même les règles pénitentiaires européennes ont commencé ainsi, avant de recevoir une traduction législative (sic). Les amendements identiques n°s17 et 102 rectifié relèvent de la même analyse. Il en va de même pour l’amendement n°103.
Enfin, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté peut obtenir tous les documents qu’il souhaite. Avis défavorable à l’amendement n°18 rectifié.

M. Richard Yung. - Comme nous sommes conscients des difficultés de ce sujet, l’amendement n°101 rectifié prévoit, dans une rédaction prudente, qu’un décret d’application interviendra. Le Gouvernement n’a donc rien à craindre !

L’amendement n°101 rectifié n’est pas adopté.
L’amendement n°228 n’est pas adopté, non plus que les amendements identiques n°s17 et 102 rectifiés. Les amendements n°s103, 16 rectifié et 18 rectifié ne sont pas adoptés.
L’article 11 quater est adopté.

*** CONTRAT DE TRAVAIL EN DÉTENTION ***

 - 7. - Article 14. Rédiger comme suit cet article : La participation des détenus aux activités professionnelles organisées dans les établissements pénitentiaires donne lieu à la signature d’un contrat de travail de droit public entre le détenu et l’administration pénitentiaire, représentée par le chef d’établissement [Avis de M. Nicolas About, au nom de la commission des affaires sociales du Sénat].

 Commentaires de PVT : Le contrat ne devrait-il pas concerner la personne détenue, l’administration pénitentiaire et , le cas échéant, l’employeur ?

 * Résultats du débat au Sénat  : Après avis défavorable du rapporteur et de la Garde des Sceaux, M. Nicolas About retirera son amendement. Exit « le contrat de travail ». Le groupe communiste proposera « l’établissement d’un contrat de travail entre l’administration pénitentiaire, l’employeur et le détenu ». Cet amendement sera rejeté.

- Éléments du débat –

- L’amendement n°191, présenté par M. Nicolas About, au nom de la commission des affaires sociales, propose de rédiger comme suit cet article : « La participation des détenus aux activités professionnelles organisées dans les établissements pénitentiaires donne lieu à la signature d’un contrat de travail de droit public entre le détenu et l’administration pénitentiaire, représentée par le chef d’établissement. »

M. Nicolas About, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Nous proposons que l’acte d’engagement prenne la forme d’un contrat de travail, signé avec l’administration pénitentiaire et qui relèverait donc du droit administratif. Cela peut avoir pour effet pervers de rigidifier les choses et de rendre plus difficile l’accès au travail en prison mais, en même temps, on peut y voir l’intérêt de garantir le respect des droits des détenus exerçant une activité professionnelle en prison. Peut-être est-ce trop demander à la commission des lois ? Mais on ne demande beaucoup qu’à ceux qu’on aime. La commission des lois, qui a déjà prévu d’importantes avancées, ne voudra peut-être pas aller plus loin. Je ne vous en voudrai pas, monsieur le rapporteur...

- L’amendement n°229, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG propose de rédiger comme suit cet article : « La participation des détenus aux activités professionnelles organisées dans ou en dehors des établissements pénitentiaires donne lieu à l’établissement d’un contrat de travail entre l’administration pénitentiaire, l’employeur et le détenu. Ce contrat prend en compte les conditions spécifiques inhérentes à la détention.
Il énonce les conditions de travail et de rémunération du détenu et précise ses droits et obligations professionnelles qu’il doit respecter ainsi que la protection sociale dont il bénéficie.
Il stipule en particulier les indemnités perçues en cas d’accident de travail et de perte d’emploi.
Il précise notamment les modalités selon lesquelles le détenu, dans les conditions adaptées à sa situation et nonobstant les dérogations du contrat de travail au droit commun, bénéficie des dispositions relatives à l’insertion par l’activité économique prévues aux articles L. 5132-1 à L. 5132-17 du code du travail. »

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il faut en effet demander beaucoup pour obtenir un tout petit peu...
En 2002, le très intéressant rapport de notre ancien collègue Paul Loridant nous alertait sur les conséquences de l’absence de contrat de travail dans les prisons. En matière de période d’essai, de formation, de durée du temps de travail, de rémunération, les détenus sont des sous-salariés. L’année dernière, la Chancellerie a décidé d’installer deux centres d’appel dans deux prisons, celle de Bapaume et la Centrale de femmes de Rennes. Cela a suscité la protestation des syndicats qui y ont vu la possibilité pour les employeurs de faire chuter leurs coûts salariaux. Si l’administration pénitentiaire a réellement l’intention de favoriser l’activité professionnelle en prison, ce problème du contrat de travail se posera en permanence, notamment avec le développement du télétravail.

- L’amendement n°22 rectifié, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani propose d’ajouter, avant le premier alinéa de cet article, un alinéa ainsi rédigé : « Les détenus reçoivent, dès leur incarcération et pendant l’exécution de leur peine, une information sur les droits sociaux de nature à faciliter leur réinsertion ».
 
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Nous proposons de rapatrier ici cette disposition de l’article 83 de la loi de juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions afin de regrouper dans cette loi pénitentiaire les dispositions éparses concernant les prisons.

- L’amendement n°114, présenté par M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, propose d’insérer, après la première phrase du premier alinéa de cet article, une phrase ainsi rédigée : « L’acte d’engagement est établi en présence de la structure d’insertion par l’activité économique qui mettra en oeuvre les modalités spécifiques et d’accompagnement du détenu. »

M. Claude Jeannerot. - La structure d’insertion avec laquelle l’administration pénitentiaire aura contracté devrait être présente dès l’établissement de l’acte d’engagement. Il s’agit de permettre au détenu d’établir rapidement un contact avec la structure qui prendra en charge l’accompagnement dont il bénéficiera et de faire état de ses aspirations éventuelles. Réciproquement, cela doit permettre tant à l’administration pénitentiaire qu’à la structure d’insertion de mesurer la situation du détenu et ses capacités d’insertion sociale et professionnelle. La possibilité de créer une relation de confiance doit conduire à des actions d’insertion non seulement pendant la détention mais lors de la phase de préparation à la libération et postérieurement à celle-ci, avec l’élaboration d’un contrat de travail, le cas échéant dans le cadre de la structure d’insertion ou avec son soutien. Il faut s’orienter progressivement vers la mise en place systématique d’un contrat d’insertion dès l’arrivée du détenu sur le lieu de détention ; ce serait un gage de lisibilité et d’efficacité.

- L’amendement n°21 rectifié, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani propose de compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé : « Les différends nés de l’application ou de l’interprétation de l’acte d’engagement mentionné dans le présent article relève de la compétence des tribunaux administratifs ».

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Le travail en prison contribue certes à l’insertion des détenus mais aussi à l’enrichissement des entreprises, qui peuvent ainsi employer des salariés hors des règles du droit du travail et les rémunérer à 45 % du Smic. Nous ne souhaitons pas que les prisons se transforment en sweat shops, ces unités de production qui exploitent la misère des populations du tiers-monde... Le droit du travail doit entrer en prison. Or le projet de loi a choisi de privilégier non les droits des détenus mais la compétitivité des entreprises. D’où cet amendement, qui prévoit un contrôle de l’acte d’engagement par les juridictions administratives.

- L’amendement n°23 rectifié, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani propose de compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé : « Il précise également les modalités selon lesquelles le détenu bénéficie du droit à la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles prévu aux articles L. 433-4 et L. 434-4 du code de la sécurité sociale ».

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Quand le détenu travaille, il peut se blesser ; dans ce cas, sera-t-il indemnisé ? Et par quelle caisse d’assurance ? Il doit bénéficier du droit à la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, du droit à la sécurité sociale. Cette exigence est d’ailleurs conforme à la règle européenne 26.14 qui dispose : « Des dispositions doivent être prises pour indemniser les détenus victimes d’accidents du travail et de maladies professionnelles dans des conditions non moins favorables que celles prévues par le droit interne pour les travailleurs hors de prison ».

- L’amendement n°24 rectifié, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani propose de compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé : « Les personnes détenues peuvent, avec l’autorisation du chef d’établissement, travailler pour leur propre compte ou pour le compte d’associations constituées en vue de leur réinsertion sociale et professionnelle ».

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Certains détenus travaillent en milieu ouvert pour leur propre compte, dans le cadre des mesures de semi-liberté, de placement à l’extérieur ou sous surveillance électronique ; dans ce dernier cas d’ailleurs, un contrat de travail de droit commun est établi. Il faut en tenir compte.

- L’amendement n°63 rectifié, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani propose de compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé : « L’administration pénitentiaire favorise, dans la mesure du possible, l’égal accès de toutes les personnes détenues à une activité professionnelle. »

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Si on ne compte qu’un détenu sur trois qui travaille, ce n’est pas par manque de compétences ou d’aptitude mais parce que les offres ne sont pas assez nombreuses. Dans le droit commun du travail, l’accès à l’emploi est encadré ; il ne l’est pas en prison. On sait aussi que l’administration pénitentiaire l’utilise comme un outil de régulation de la détention ou le réserve aux détenus dont elle juge le comportement exemplaire. D’où notre amendement qui, je le souligne, ne crée pas d’obligation particulière.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - La commission des lois a souhaité l’instauration d’une obligation d’activité, celle-ci pouvant être un travail, une formation, un apprentissage ou une responsabilité sociale, culturelle ou sportive. Il est clair cependant qu’il faut privilégier le travail. On sait qu’il permet de faire baisser la tension en milieu carcéral, de rapprocher autant que faire se peut le temps de la prison du temps de la vie en dehors, de faciliter la transition au moment de la sortie. Les détenus peuvent acquérir grâce à lui un savoir-faire ou une qualification professionnelle qui leur sera utile ; ils en tirent une rémunération qui leur donne la possibilité de cantiner, d’augmenter leur pécule et de participer à l’indemnisation des victimes.
Lors de mes visites, j’ai constaté que les établissements font des efforts - la France n’a d’ailleurs pas à rougir du taux d’occupation de ses détenus. J’ai vu aussi que certains responsables s’en remettaient aux gestionnaires privés ou à la régie industrielle des établissements pénitentiaires tandis que d’autres prenaient leur bâton de pèlerin, allaient dans les chambres de commerce et les cercles patronaux et y trouvaient des réponses bien plus encourageantes qu’on pouvait l’imaginer. C’est dire que chacun doit s’y mettre pour développer le travail carcéral.
La commission des lois a souhaité que la procédure de passation des marchés fasse une place préférentielle à la régie industrielle des établissements pénitentiaires ou aux partenaires privés qui offrent des emplois aux détenus. J’ai été choqué que certaines entreprises, qui se disent citoyennes et se targuent de leur charte éthique, affirment qu’elles ne travailleront jamais avec des détenus.
Le travail pénitentiaire n’est pas nécessairement une bonne opération financière pour les entreprises qui y recourent. Les difficultés sont nombreuses, le niveau de qualification des détenus, les contraintes inhérentes au système pénitentiaire, les contrôles et fouilles multiples, l’équipement insuffisant des ateliers, notamment dans les prisons anciennes, ou encore la gestion des flux des camions... L’essentiel est de ne pas décourager les entreprises, au contraire de les inciter à offrir du travail aux détenus.
J’ai été également surpris par les fortes réticences de certaines organisations syndicales, et même de la population, par exemple à Bapaume ou à Rennes où existent d’importants projets d’implantation de centres d’appel. Mais la concurrence ne joue pas avec les personnes non détenues mais avec l’Afrique du nord ou l’Ile Maurice... Chacun doit prendre ses responsabilités.
Pour rapprocher le travail en prison des règles du droit commun, Nicolas About propose, avec l’amendement n°191, d’opter pour un contrat de droit public. Cette novation juridique crée des incertitudes. En outre, cette rédaction ne fait plus référence aux possibilités d’insertion. Les dispositions prévues par le Gouvernement et défendues par Martin Hirsch sont importantes. En optant pour l’acte d’engagement, nous avons fixé le critère un cran plus bas que cet amendement, mais cette position me semble justifiée. Je demande à Nicolas About de retirer son amendement.
L’ambition qui motive l’amendement n°229 est maximale, mais l’assimilation de l’engagement à un contrat de droit commun risque de décourager l’offre de travail en prison. Développons d’abord celle-ci, nous sécuriserons la relation juridique dans un second temps. Avis défavorable.
Je demande le retrait de l’amendement n°22 rectifié : l’information mentionnée est tout à fait utile mais l’amendement est satisfait par l’article 10 bis qui prévoit le droit d’information d’une façon générale.
Dans la forme, l’amendement n°114 relève du domaine réglementaire. Au surplus, la rédaction proposée pourrait laisser entendre que l’acte d’engagement ne concerne que les activités exercées dans le cadre d’une structure d’insertion alors qu’il s’applique à tous les emplois en milieu pénitentiaire. Avis défavorable.
L’amendement n°21 rectifié précise que les recours contre l’acte d’engagement relèvent du juge administratif. Il vaut mieux laisser le juge administratif développer sa jurisprudence, déjà très protectrice : des décisions considérées comme mesures d’ordre intérieur sont désormais traitées comme des actes susceptibles de recours. Cela ne s’applique pour l’instant qu’au déclassement, et non à un refus ou à un changement d’emploi, mais il est souhaitable de ne pas modifier cet équilibre pour ne pas décourager le travail en milieu pénitentiaire. Avis défavorable.
L’amendement n°23 rectifié prévoit des garanties qui figurent déjà dans la partie réglementaire du code de procédure pénale : retrait, sinon avis défavorable. L’amendement n°24 rectifié est également satisfait par des dispositions du code de procédure pénale : demande de retrait, de même que pour l’amendement n°63 rectifié. Il s’agit d’un quasi-bégaiement car l’objectif recherché est déjà inscrit aux articles premier et 10 de ce texte.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Le travail en prison répond à une volonté de réinsertion ; il ne s’agit pas d’une sanction ni de travaux forcés. Le taux d’activité est de 51 % dans les établissements pour peines contre 38 % dans les maisons d’arrêt, ces dernières hébergeant également des détenus (sic). Malgré les problèmes rencontrés, liés notamment à la sécurité, à la surveillance, à la configuration des locaux, l’administration pénitentiaire accomplit un énorme effort pour maintenir cette activité.
Le contrat de travail n’est pas adapté au travail en prison, car il faut notamment tenir compte des transferts, des remises en liberté, des relaxes... La souplesse permise par l’acte d’engagement est nécessaire et déjà pratiquée par certains établissements pénitentiaires. Nous souhaitons la généraliser et lui donner un statut juridique, ce qui constitue une avancée majeure. Madame Boumediene-Thiery, cette disposition n’est pas seulement attendue par les entreprises, elle avantage également les détenus. Ainsi, malgré la crise, l’administration pénitentiaire a maintenu les taux d’activité. Ne créons pas des blocages ou des obstacles supplémentaires.
Pour ces raisons, nous sommes défavorables à l’amendement n°191, ainsi qu’à l’amendement n°229. L’acte d’engagement ne concerne que les activités en prison. Dans le cadre de l’aménagement des peines -placement extérieur, semi-liberté, conditionnelle-, l’activité exercée à l’extérieur fait l’objet d’un contrat de travail de droit commun.
Tous les détenus, qu’ils travaillent ou pas, bénéficient des droits sociaux mentionnés par l’amendement n°22 rectifié, et que ce texte renforce. Avis défavorable. L’acte d’engagement sera signé par le détenu et le chef d’établissement. L’amendement n°114 prévoit une modalité particulière pour les entreprises d’insertion : avis défavorable car les activités doivent toutes être traitées de la même manière, quelle que soit l’entreprise concernée.
Avis défavorable à l’amendement n°21 rectifié selon lequel l’acte d’engagement relèverait de la compétence du juge administratif. Ce dernier contrôle déjà le déclassement, qui peut effectivement constituer une sanction mais est parfois justifié par des raisons de santé.
Avis défavorable à l’amendement n°23 rectifié : le détenu bénéficie d’une prise en charge médicale, qu’il exerce une activité ou pas. Le travail d’un détenu pour son propre compte est déjà prévu dans le code pénal depuis la loi du 9 septembre 1992 : avis défavorable à l’amendement n°24 rectifié, ainsi qu’à l’amendement n°63 rectifié : le code de procédure pénale prévoit déjà que l’accès au travail répond à des critères objectifs. Les demandes sont examinées par une commission pluridisciplinaire dont les décisions sont motivées. Quant aux discriminations, elles relèvent du domaine pénal.

M. Nicolas About, rapporteur pour avis. - Mon coeur s’incline devant la raison : je retire mon amendement, mais nous en reparlerons...

L’amendement n°191 est retiré.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - J’ai moi aussi un coeur et une raison, mais je ne m’inclinerai pas... (Sourires)

M. Nicolas About, rapporteur pour avis. - Le mieux est l’ennemi du bien !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Tout est difficile pour les détenus. Il est déjà difficile pour les détenus d’exercer des droits civiques, d’entretenir des liens familiaux. Renoncer à appliquer ces droits, c’est hypothéquer la réinsertion, aller à l’encontre du sens de l’histoire humaniste... Certes, beaucoup de détenus ne peuvent pas travailler, et les réticences des entreprises sont connues. Mais toute personne exerçant une activité doit bénéficier des droits afférents au contrat de travail et d’une rémunération indexée sur quelque chose de réel ! Le rapport Loridant date de 2002 ; cette nouvelle loi pénitentiaire est encore une occasion ratée. Si les entreprises peuvent exploiter les détenus, faire du télétravail, nul doute qu’elles le feront !

L’amendement n°229 n’est pas adopté.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Je ne peux accepter de retirer mes amendements, qui visaient à rassembler des dispositions éparpillées pour rendre plus lisible le droit applicable, et lui donner une valeur politique. Dans la réalité, l’administration pénitentiaire utilise le refus de l’accès au travail comme sanction déguisée, en fonction du comportement des détenus. Certes, le déclassement peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal administratif, mais le jugement n’interviendra qu’au bout de plusieurs années ! Enfin, il existe des droits sociaux spécifiques, notamment en cas d’accident du travail.

L’amendement n°22 rectifié n’est pas adopté.

M. Claude Jeannerot. - Nous nous rangeons aux arguments du rapporteur sur notre amendement n°114, mais, sur le fond, le texte gagnerait à ce que les articles 14 et 11 ter soient rassemblés dans une même rubrique : l’obligation de proposer au détenu une forme de contrat d’insertion, passant par l’activité et la formation professionnelle.

L’amendement n°114 est retiré.
L’amendement n°21 rectifié n’est pas adopté, non plus que l’amendement n°23 rectifié, l’amendement n°24 rectifié et l’amendement n°63 rectifié.
L’article 14 est adopté, ainsi que l’article 14bis

*** NUMERUS CLAUSUS ***

- 8. - Article additionnel après l’article 32. « Après l’article 32, insérer un article additionnel ainsi rédigé : Un détenu ne peut être incarcéré dans un établissement ayant un taux d’occupation supérieur de 20 % à ses capacités. » [Avis de M. Nicolas About, au nom de la commission des affaires sociales du Sénat].

 Commentaires de PVT : Excellente proposition ; enfin la nécessité d’un numerus clausus pénitentiaire est reconnue, même si je préférerais parler d’établissement – ou quartier - ayant une densité carcérale supérieure à 120 détenus pour 100 places (opérationnelles). Faisons une simulation. Au 1er janvier 2009, 104 établissements - ou quartiers de détention - ont une densité carcérale supérieure à 120 détenus pour 100 places. Sur les 12 669 détenus en surnombre (France entière), 11 947 se trouvent dans ces 104 établissements – ou quartiers (soit 94 % du nombre de détenus en surnombre). Imposer de ne pas dépasser une densité de 120 détenus pour 100 places reviendrait à retirer de ces établissements ou quartier 6 997 détenus (au moyen d’un aménagement de peine ?). Ainsi cette mesure ramènerait le nombre de détenus en surnombre à 12 669 - 6 997 = 5 672. 

 * Résultats du débat au Sénat  : Après avis défavorable du rapporteur et de la Garde des Sceaux, M. Nicolas About retirera son amendement (sic) que les communistes n’avaient pas l’intention de soutenir (abstention). L’amendement sera repris par les socialistes et … repoussé. A noter la position de M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois : « La question de la surpopulation est essentielle, et notre ambition est bien plus grande (sic) que celle portée par cet amendement. Seule l’administration pénitentiaire pourrait approuver la disposition proposée ! ».

• Éléments du débat -
  
• L’Amendement n°207, présenté par M. Nicolas About, au nom de la commission des affaires sociales, propose d’insérer, après l’article 32, un article additionnel ainsi rédigé : « Un détenu ne peut être incarcéré dans un établissement ayant un taux d’occupation supérieur de 20 % à ses capacités. »
  M. Nicolas About, rapporteur pour avis. - La surpopulation carcérale est au coeur des problèmes de santé, tant physique que psychique, mais aussi d’hygiène et de sécurité en prison. C’est pourquoi je suis très favorable au développement des alternatives à l’incarcération. Ce que nous proposons ici est moins difficile à observer que l’encellulement individuel, que défend la commission des lois. Nous demandons simplement que cessent les excès actuels. Certains établissements connaissent un taux de surpopulation de 300 %, beaucoup atteignent les 140 %. Si le taux de 120 % que nous retenons vous paraît trop bas, madame la ministre, nous pourrions imaginer de le relever un peu, l’essentiel étant de pousser au développement des alternatives à la prison.
  M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Cet amendement instaure, de fait, un numerus clausus (M. Robert Badinter conteste le choix de ce vocable) dans les établissements pénitentiaires. En pratique, il existe déjà dans certains établissements, car il ne serait pas admissible que les détenus condamnés à de longues peines vivent dans la promiscuité. Le problème se pose donc surtout dans les maisons d’arrêt. L’instauration d’un numerus clausus pourrait y prendre trois formes : la libération, comme contrepartie de toute mise en exécution, d’un détenu dont le reliquat de peine serait plus faible ; le sursis à la mise en exécution ; l’aménagement de peine en cas de détention provisoire antérieure. Le danger est que l’on freinera du même coup le recrutement de personnel d’insertion et de probation, déjà en nombre insuffisant.
  Mme Guigou ne déclarait-elle pas, en son temps, que le numerus clausus créerait une très forte inégalité dans l’exécution des décisions de justice, selon le taux de densité carcérale sur les territoires. Au total, instaurer un numerus clausus d’application automatique emporterait sur les justiciables des effets plus négatifs que ceux que vous entendez combattre. Défavorable.
  Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Il est vrai que le numerus clausus entraînerait une inégalité face à la justice. En cas de surpopulation, la condamnation ne serait pas mise à exécution ? Ce n’est pas acceptable !
  M. Alain Anziani. - L’amendement de M. About est au contraire très fin, comme toujours, et c’est pourquoi j’ai dit hier combien je regrette qu’il les retire si souvent... De deux choses l’une, soit on continue d’entasser, soit on recherche une solution d’urgence : elle est là. Ne la caricaturez pas ! Il ne s’agit pas de dire que l’on va surseoir à l’emprisonnement d’un meurtrier que l’on vient d’arrêter sous prétexte que Fresnes est surpeuplée ! Il s’agit bien plutôt de pousser à anticiper : quand un certain taux de surpopulation est atteint dans un établissement, la question des aménagements de peine doit s’y poser très concrètement pour ceux qui sont susceptibles de bénéficier d’une libération conditionnelle.
  Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je ne voterai pas l’amendement car ce serait admettre d’emblée qu’il peut y avoir, dans nos prisons, une surpopulation de 20 %. Quant à l’inégalité dans la sanction, on pourrait, madame la ministre, écrire aujourd’hui un roman qui vaudrait bien Les Misérables.
  M. Jean Desessard. - La réponse que nous fait Mme le garde des sceaux témoigne en effet d’un point de vue statique. Le nôtre est dynamique. Le problème est en réalité le même que pour le droit opposable au logement : c’est dans un esprit volontariste que nous l’avons voté. En permettant aux mal logés de porter plainte, on pousse à prendre des mesures. Il en va de même ici.
  M. Nicolas About, rapporteur pour avis. - J’ai entendu tout ce que je souhaitais entendre. Il est vrai, monsieur le rapporteur, que l’on peut opposer des raisons techniques à mon amendement, et que des effets pervers ne sont pas à exclure. Il est vrai, monsieur Anziani, que ce qui importe plus que tout, est de prendre des mesures immédiates. Il est vrai, monsieur Desessard, que le volontarisme doit primer. Il est vrai, madame Borvo Cohen-Seat, que l’on ne peut admettre une surpopulation de 20 % -n’oublions pas cependant que les taux approchent parfois 300 %.
  Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je ne l’oublie pas.
  M. Nicolas About, rapporteur pour avis. - L’essentiel est que tout cela ait été dit, et que nous soyons d’accord sur l’urgence à prendre des mesures : je vais donc retirer mon amendement. (On ironise à gauche)
  M. Alain Anziani. - Nous le reprenons.
  M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Je n’aime pas plus que M. Badinter ce terme de numerus clausus, impropre à bien des égards. Reste que vos arguments, monsieur Anziani, sont extraordinaires : si certains détenus sont en situation de bénéficier d’un aménagement de peine, ils en bénéficient. Il n’y a pas de « stock » en la matière !
  La partie de ce texte, monsieur About, consacrée aux aménagements de peine a bien pour objet de réduire la surpopulation.
  La question de la surpopulation est essentielle, et notre ambition est bien plus grande que celle portée par cet amendement. Seule l’administration pénitentiaire pourrait approuver la disposition proposée !
  L’amendement n°207 rectifié n’est pas adopté, le groupe CRC-SPG s’abstenant.

* Arpenter le Champ Pénal. Directeur de la publication : Pierre V. Tournier, directeur de recherches au CNRS, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne. pierre-victor.tournier@wanadoo.fr
Diffusion directe : plus de 3 500 destinataires répertoriés, en France et à l’étranger