CHRONIQUE DE L’EXECUTION DES PEINES
La mise à l’isolement
Pierrette PONCELA
Maître de conférences à l’Université Paris X-Nanterre
Directeur du Centre de droit pénal et de criminologie.
La mise à l’isolement constitue une mesure d’ordre intérieur. Ainsi en a décidé le Conseil d’Etat, le 28 février 1996, dans un arrêt décevant. La déception tient à la motivation autant qu’à la rupture dans une évolution qui semblait s’amorcer et que nous retracerons. La décision du Conseil d’Etat nous conduira à nous interroger sur une mesure dont le régime juridique est loin d’être satisfaisant.
I. - UN COUP D’ARRET (C.E. 28 février 1996, FAUQUEUX)
Le 17 février 1995, le Conseil d’Etat opérait un revirement de jurisprudence, en admettant d’ examiner le recours pour excès de pouvoir formé par un détenu à l’encontre de la décision d’un directeur de maison d’arrêt lui infligeant une punition de cellule de huit jours avec sursis.
La décision du directeur d’établissement, confirmée par le directeur régional mais annulée par le Conseil d’Etat, était considérée comme faisant grief "eu égard à la nature et à la gravité de la mesure".
Les commentaires furent nombreux, retraçant l’histoire de la notion de mesure d’ordre intérieur, et prédisant - ou plutôt espérant - avec plus ou moins de conviction, l’élargissement du domaine des mesures de gestion interne qui pourraient désormais donner lieu à un contrôle juridictionnel. Il semblait alors suffisant que la décision contestée modifiât un droit juridiquement protégé, c’est-à-dire constituant une atteinte à des droits et libertés conférés par le statut de détenu.
Dans ses conclusions, le commissaire du gouvernement P. Frydman s’était référé aux atteintes manifestes portées aux droits et libertés des détenus ainsi qu’à leur situation juridique et statutaire. L’arrêt les spécifiait en relevant la privation de cantine et des visites, la restriction à la correspondance, autre que familiale et le défaut d’attribution ou le retrait de réductions de peine accordées antérieurement. La crainte d’avoir à répondre de la violation de l’article 6 CESDH devant la Cour européenne des droits de l’homme a aussi joué un rôle important. Les juridictions administratives ont ensuite accueilli les recours dont elles étaient saisies concernant des punitions de cellules, eu égard "à la nature et à la gravité" de la mesure.
Ainsi se confirme un mouvement, amorcé par le commissaire du gouvernement B. Genevois, dans ses conclusions relatives à l’ affaire Caillol (CE 27 janv. 1984), continué par V. Albanel (concl TA Strasbourg, 2 juill. 1991, Théron), ou encore F. Scanvic (concl. CE 15 janv. 1992, Cherbonnel). Des décisions, encore trop rares, ont suivi les conclusions invitant les juridictions administratives à examiner les recours pour excès de pouvoir. Le Conseil d’Etat a accueilli le recours formé à l’encontre de la décision d’un directeur d’établissement interdisant à un détenu d’utiliser son pécule disponible pour des achats en cantine (CE 5 mai 1986, ministère des Finances c/Sali-pante, Rec, p 129), ou de celle refusant de restituer à deux détenus des sommes bloquées sur leurs comptes (CE 3 nov 1989, Pitaluque, Rec, tables, p 830), ou encore de décisions relatives à l’accès à la cantine et à l’organisation des repas (CE 15 janv. 1992, Cherbonnel).
En même temps, la liste des cas d’irrecevabilité est encore longue. Le Conseil d’Etat a, par exemple, rejeté les recours concernant un transfert (CE 8 déc 1967, Kayanakis, Rec. p 475), le retrait du régime spécial de détention pour les politiques (CE 8 déc. 1967, Castellan), le classement d’un détenu dans la catégorie des " détenus particulièrement signalés "(CE 12 nov 1986, Winterstein, Rec, tables, p. 338), le placement dans "quartier de plus grande sécurité" (CE 27 janv 1984, Caillol, Rec, p. 28). On peut toutefois relever que ces décisions sont, dans l’ensemble, antérieures à celles favorables aux recours.
Compte tenu du caractère de la mise à l’isolement, il était permis de penser qu’elle aurait pu bénéficier, dans certains cas, du mouvement d’ouverture des juridictions administratives. Mais ces dernières continuent d’opposer un refus à l’examen des recours relatifs à une décision de mise à l’isolement, qualifiée de mesure d’ordre intérieur. Le Conseil d’Etat était appelé, dans l’affaire Fauqueux, à préciser la portée et les limites du revirement de jurisprudence provoqué par l’arrêt Marie du 17 février 1995.
Visant l’ancien article D 171 du code de procédure pénale, repris à l’article D 283-2 du code de procédure pénale, qui dispose : "La mise à l’isolement ne constitue pas une mesure disciplinaire. Les détenus qui en font l’objet sont soumis au régime ordinaire de détention", le Conseil d’Etat affirme : "Une telle mesure, qui n’a pas pour effet d’aggraver les conditions de détention, n’est pas, par nature, susceptible d’exercer une influence sur la situation juridique de la personne qui en est l’objet".
Nous ne reprendrons pas ici la discussion juridique sur la notion de mesure d’ordre intérieur, longuement analysée dans les commentaires sur les arrêts Marie et Hardouin du 17 février 1995. Avant même ces décisions, J.M. Auby, après une étude détaillée de la question, concluait : "L’irrecevabilité des recours, contraire aux principes de l’Etat de droit, n’a aucun fondement théorique et ne peut se réclamer d’aucun principe juridique". Nous nous attacherons davantage à préciser en quoi consiste la mise à l’isolement, afin d’apprécier si réellement cette mesure n’aggrave pas les conditions de détention et n’est pas, par nature, susceptible d’exercer une influence sur la situation juridique du détenu.
II. - UNE MESURE D’ORDRE INTÉRIEUR, SOURCE DE DÉSORDRE
La mise à l’isolement est réglementée aux articles D 283-1 et D 283-2 du code de procédure pénale. Le décret du 2 avril 1996 relatif au régime disciplinaire n’a rien changé au contenu des dispositions relatives à la mise à l’isolement ; il les a seulement déplacées. Alors qu’auparavant elles figuraient dans une section intitulée "punition de cellule, mise à l’isolement et moyens de contrainte", à présent elles prennent place dans une section intitulée "de la sécurité". Petit tour de passe-passe qui s’explique par l’une des principales critiques adressées à la mise à l’isolement, à savoir son caractère, de fait, de sanction disciplinaire. Pour rompre son lien formel avec la punition de cellule, elle fut placée parmi des dispositions relatives à l’ordre et à la sécurité dans l’établissement. Une occasion de réforme salutaire a ainsi été manquée. Elle est pourtant réclamée depuis plusieurs années par ceux qui dénoncent l’usage abusif qui en est fait et l’imprécision entourant ses conditions d’exécution, à l’occasion attentatoires à la condition juridique du détenu, au point que la mise à l’isolement a pu être qualifiée de torture blanche.
La mise à l’isolement est une mesure à usages multiples. Elle est toujours ordonnée par le chef d’établissement, mais il n’en a pas toujours l’initiative. En effet, soit le détenu en fait lui-même la demande, soit elle est recommandée par un médecin, soit elle est ordonnée par le juge d’instruction à l’encontre d’un prévenu (art. D 55, c pr pén.). Mais, à titre de précaution, ou pour des impératifs d’ordre et de sécurité, le chef d’établissement peut en décider à tout moment.
L’imprécision du régime juridique de cette mesure polymorphe pose des problèmes relatifs à l’insuffisance des recours à l’encontre de la décision de placement et, plus encore, de prolongation, à la durée souvent excessive de la mesure et aux conditions de détention applicables entourées d’un trop grand arbitraire.
La décision de placement est une décision administrative pouvant donner lieu à un recours hiérarchique. Mais sa nature imprécise et la gravité des conséquences possibles ont conduit le pouvoir réglementaire à l’entourer de contrôles. Le chef d’établissement doit rendre compte "à bref délai" au directeur régional et au juge de l’application des peines. Il doit aussi présenter un rapport lors de la première réunion de la commission d’application des peines suivant la décision de mise à l’isolement, ou de son refus. Le détenu peut faire parvenir ses observations sur la mesure au juge de l’application des peines. En outre, le médecin doit être avisé et doit visiter le détenu isolé deux fois par semaine. Il peut aussi, à tout moment, émettre un avis sur l’opportunité de prolonger ou de mettre fin à l’isolement.
Une circulaire de l’administration pénitentiaire, du 12 juillet 1991 (AP 91-05 GAl), est venue préciser quelques points. Elle a indiqué, d’une façon générale, les critères à retenir pour décider d’un isolement à l’initiative du chef d’ établissement : la gravité ou la nature des infractions à l’origine de la détention ne doivent pas, en elles-mêmes, justifier la mesure. Celle-ci doit répondre à des risques d’incidents graves, reposant sur des raisons sérieuses et des éléments objectifs concordants.
Le motif de la décision de mise à l’isolement doit être notifié au détenu et les explications de ce dernier recueillies, ce qui, dit la circulaire, est particulièrement important pour les recours gracieux ou… contentieux (!) qu’il pourrait exercer. De même, le conseil du détenu doit avoir connaissance de l’avis de la Commission d’application des peines et des motifs de la décision.
Quand la mise à l’isolement résulte d’un ordre du juge d’instruction, il n’est pas prévu de recours particulier, par exemple devant la chambre d’accusation. Bien sûr, le prévenu peut toujours adresser un courrier au président de la chambre d’accusation, au président de la cour d’assises, au procureur de la République ou au procureur général, puisque l’article 175 du code de procédure pénale, comme l’article D 55 du code de procédure pénale donnent le pouvoir à ces autorités d’adresser des ordres aux responsables de maison d’arrêt…
La durée des mises à l’isolement est le problème le plus important et qui appelle une réforme indispensable. En effet, alors que les isolements consécutifs à une punition de cellule ou à un confinement sont strictement limités dans le temps, les "mises à l’isolement" ne sont soumises à aucune limite impérative. Les témoignages sont nombreux de détenus ayant passé deux, trois, voire cinq ans à l’isolement, le plus souvent transférés d’un établissement à un autre. Il ne suffit pas de dire que la mise à l’isolement n’est pas une sanction disciplinaire pour priver le détenu de toute garantie, ce qui, tout de même, est paradoxal. La pratique des isolements .anormalement longs est tellement répandue, alors même d’ailleurs qu’il ne s’agit que de prévenus, que la circulaire de 1991 précisait : "la mise à l’isolement ne saurait s’assimiler à un mode normal d’exécution de peine".
En l’état du droit, le seul garde-fou existant est l’obligation faite au chef d’établissement, de faire un rapport devant la Commission d’application des peines dès lors que l’isolement atteint trois mois. La décision de prolongation relève alors du directeur régional qui doit recueillir l’avis du médecin. La circulaire de 1991 invitait les directeurs régionaux à saisir l’administration centrale de propositions motivées de renouvellement dès le onzième mois d’isolement.
Cette légèreté réglementaire relative à l’isolement est souvent justifiée parla déclaration de principe de l’alinéa 2 de l’article D 283-2, selon laquelle les détenus mis à l’isolement "sont soumis au régime ordinaire de détention". Or, par la force des choses, il n’en est rien : un détenu isolé n’a pas accès au travail, à la formation professionnelle et aux activités culturelles et sportives. Dès lors ses chances d’obtenir une réduction de peine supplémentaire pour "efforts sérieux de réadaptation sociale", prévue à l’article 721-1 du code de procédure pénale, s’en trouvent considérablement diminuées. L’influence de la mise à l’isolement sur la situation juridique du détenu est patente.
Outre la privation de nombreuses activités, le détenu mis à l’isolement souffre le plus souvent de conditions de détention beaucoup plus rigoureuses. Les quartiers de mise à l’isolement ne sont pas tous, loin s’en faut, à l’image de celui devenu célèbre de la maison d’arrêt de la Santé. Bien entendu, les pratiques varient beaucoup selon les établissements. Mais l’absence de réglementation précise permet que fréquemment les cellules soient exiguës, mal éclairées, que les cours de promenade minuscules ne permettent aucun exercice physique, que les visites soient soumises à des horaires différents et discriminatoires, que parfois même les visiteurs de prison ne soient pas admis. Le tristement célèbre D5 de Fleury-Mérogis a permis de mesurer le caractère dangereux, à la fois pour les détenus et les surveillants, de lieux à l’abri de tout regard, coupés du reste de la détention.
La situation des prévenus est souvent la plus alarmante. Présumés innocents, ils peuvent rester trois ou quatre années dans un isolement total. C’est particulièrement vrai pour les détenus "politiques", pour la plupart mis en examen pour une infraction de terrorisme. L’isolement peut se doubler d’une interdiction temporaire de communiquer - laquelle ne concerne pas le conseil du prévenu - pour une durée de dix jours renouvelable une fois.
Il n’est pas rare que des mises à l’isolement prolongées provoquent des troubles psychiques graves, même si, normalement, le médecin visite le détenu deux fois par semaine. Rien d’étonnant dès lors si c’est sur le fondement de la violation de l’article 3 CESDH que des recours aient été formés à l’ encontre de l’isolement carcéral.
Très tôt la Commission européenne des droits de l’homme a eu l’occasion de dire que la détention ne prive pas les détenus des garanties de la Convention (Ilse Koch c/ RFA, 1961). En ce qui concerne la mise à l’isolement, les recours ont développé qu’elle peut être constitutive d’un traitement inhumain, dès lors qu’elle entraîne des souffrances physiques et surtout psychiques importantes. Jusqu’à présent, la Cour n’ a pas été saisie. Par contre, si la Commission considère que l’isolement carcéral n’est pas constitutif en lui-même d’une violation de l’article 3 CESDH, elle a affirmé à plusieurs reprises qu’il y avait lieu de tenir compte de la rigueur de la mesure, de sa durée, de l’objectif poursuivi et des effets sur la personne concernée.
C’est à un tel examen que les juridictions administratives françaises devraient consentir pour mesurer l’aggravation des conditions de détention que peut entraîner telle ou telle mise à l’isolement et l’influence qu’elle exerce sur la situation juridique du détenu. Il ne fait aucun doute que quelques mises à l’isolement encourraient alors la censure des juridictions administratives.
Toutefois, si un changement dans la jurisprudence administrative serait fondé et bien venu, les délais de procédure sont tels que l’organisation d’autres recours seraient mieux adaptés. L’expérience prouve que les contrôles hiérarchiques sont dans ce domaine d’une efficacité réduite. D’où l’on reparle d’un tribunal de l’exécution des peines...
La mise à l’isolement est une mesure nécessaire et indispensable que le chef d’ établissement doit pouvoir décider pour répondre à des impératifs de protection de certains détenus ou de prévention d’incidents graves. Sans doute aussi, certaines mises en examen justifient-elles un isolement temporaire. Mais il est indispensable qu’une réglementation plus précise vienne encadrer ces pratiques, permettant de limiter l’aggravation des conditions de détention que subissent incontestablement les détenus soumis à l’isolement pour des durées excessives.