Publié le lundi 8 mai 2006 | http://prison.rezo.net/2006-appel-d-offres-etude-prise-en/ DIRECTION DE L’ADMINISTRATION PENITENTIAIRE APPEL D’OFFRES D’ETUDE La prise en charge des personnes incarcérées de nationalité étrangère
Mercredi 31 mai 2006 Appel d’offres d’études suivi par madame Laurence CIRBA
I - Le contexte de l’offre d’étude Jusqu’à présent les études réalisées par la DAP ont traité la question des étrangers incarcérés principalement sous l’angle statistique à partir des données pénitentiaires qui permettent le suivi permanent des effectifs. Ces données où la catégorie « nationalité » est renseignée permettent lors d’exploitations ponctuelles une connaissance de la structure socio-démographique et pénale des détenus étrangers. Au delà de cette production statistique, le courant de la démographie carcérale développé notamment au CESDIP a donné lieu à des études permettant de comprendre comment les mécanismes institutionnels peuvent conduire à une certaine sur-représentation des étrangers dans la population pénale (recours plus fréquents à la détention provisoire, à la procédure de comparution immédiate). Ces analyses sont connues de longue date par les chercheurs et certains professionnels de la justice. Elles ne sont pas assez connues du grand public et l’amalgame entre étranger et délinquant demeure tenace. Cependant les mécanismes institutionnels ou socio-économiques en amont de la prison qui rendent compte d’une sur-représentation des étrangers dans le système carcéral ne sont pas l’objet du présent appel d’offres même s’ils ont un impact sur la situation des étrangers incarcérés. La problématique des personnes de nationalité étrangère en détention-même est encore peu étudiée et si certaines réflexions ou certains travaux existent, ils sont le fait d’initiatives universitaires ou associatives. Si la DAP a fait réaliser, en 2005, une étude quantitative spécifique sur la situation des étrangers en prison et sur l’effectivité à l’égard des étrangers incarcérés des dispositifs de prise en charge des personnes détenues en général. Il convient de souligner, en effet, que les détenus de nationalité étrangère ne forment pas une population homogène. Elle évolue en fonction des changements observés dans le champ socio-politique. En outre, l’administration ne dispose pas de travaux qualitatifs en profondeur permettant d’analyser les différentes dimensions de cette question. Le présent appel d’offres dont les orientations seront déclinées dans la partie II -après un rappel des éléments de contexte - porte exclusivement sur la prise en charge des détenus de nationalité étrangère dans les établissements pénitentiaires. I -1 Les étrangers dans les statistiques pénales Une forte incarcération des étrangers Il n’est pas inintéressant de rappeler que plus de 92% des personnes faisant l’objet d’une sanction pénale en milieu ouvert sont de nationalité française alors que la proportion d’étrangers dans ce cas n’est que de 7%, selon l’étude « Sanctions et mesures en milieu ouvert ». Une évolution récente des nationalités les plus représentées La structure par nationalité s’est fortement modifiée depuis 10 ans. Le pourcentage des étrangers originaires des pays d’Afrique (Maghreb et Afrique sub-saharienne) qui restent les plus nombreux cependant, a fortement diminué passant de 70% en 1992 à 50% en 2005 alors que la proportion des étrangers en provenance des pays d’Europe - notamment de pays de l’Europe de l’Est - a sensiblement augmenté, passant de 16% à 29%. Dans une moindre mesure, les originaires des pays d’Amérique et d’Asie ont également vu leur proportion s’accroître. Une structure démographique et pénale différenciée Sans s’attarder sur l’ensemble des caractéristiques démographiques qui peuvent influencer la situation personnelle des étrangers incarcérés , on notera seulement parmi les étrangers incarcérés une proportion légèrement plus forte de femmes (5,1% contre 3,7%) et un âge à l’écrou un peu plus élevé que parmi les français incarcérés (31,1 ans pour les étrangers contre 30,3 ans pour les français). En ce qui concerne les caractéristiques familiales, 22% des étrangers sont mariés (11% chez les français) et 66% sont sans enfants (65% chez les français).
Ils sont en situation plus précaire que les détenus de nationalité française (illettrisme et situation de l’emploi) comme le montre une enquête de 2004 portant sur la précarité à l’entrée en prison. qui révèle que cette précarité est « multiple et profonde ». Elle touche aussi bien les domaines de l’emploi et de la formation, déjà cités, que ceux du logement et de la protection sociale. Les détenus étrangers en situation irrégulière sont dans une situation de précarité plus forte (92%) que les étrangers en situation régulière (57% de personnes touchées par la précarité). Les étrangers incarcérés se distinguent des français incarcérés par leur situation pénale. En 2004, 84 % des étrangers sont entrés en prison au titre d’une détention provisoire et parmi eux que 58% ont été écroués dans le cadre d’une procédure de comparution immédiate. Pour l’ensemble de la population entrée en prison, ces proportions étaient respectivement de 69% et de 47%. Les étrangers sont surreprésentés pour les infractions à la législation sur les stupéfiants (22,5% contre 15% pour l’ensemble des personnes condamnées) mais proportionnellement moins pour les infractions contre les personnes (20,1% contre 31,5) et pour les infractions contre les mœurs (9,7% contre 21,8%).
Des écarts de situation importants selon les régions et les types d’établissement Les régions et les établissements pénitentiaires sont diversement confrontés à la question des étrangers incarcérés. Des écarts très importants existent selon les régions reflétant la structure socio-économique de l’immigration en France : par exemple, des établissements tels que la maison d’arrêt de La Santé à Paris ou celle de Villepinte en Seine Saint-Denis concentrent plus de 50% de personnes de nationalité étrangère. Dans l’hexagone, 16 établissements ont une proportion d’étrangers supérieure à la moyenne nationale de 25% environ. On note également des différences selon le type d’établissement, les étrangers sont nettement plus nombreux dans les maisons d’arrêt, ce qui tient au titre de détention (détention provisoire ou comparution immédiate, le plus souvent) mais certains centres de détention ont aussi des pourcentages élevés d’étrangers.
I - 2 Une certaine prise en compte des spécificités Les références législatives ou réglementaires relatives au statut des étrangers incarcérés Le Mémento du surveillant mis à la disposition des personnels par l’administration mentionne les textes de référence relatifs à la situation des étrangers incarcérés, et précise : Le Mémento du surveillant attire l’attention des personnels sur les points suivants : En ce qui concerne les conditions de la communication des détenus étrangers avec l’extérieur, le principe est que le contenu de cette communication, qu’il s’agisse de courrier, de téléphone ou de visites doit être compris du personnel de surveillance à des fins de contrôle (art. D 407 et 418 du CPP ). A défaut, cette communication peut être interdite. La plupart des textes traitent du statut juridique de l’étranger incarcéré et des conséquences de l’incarcération pour ceux qui sont en situation irrégulière. Si le régime de détention ne diffère pas pour les détenus de même statut pénal, qu’ils soient étrangers ou français, la méconnaissance de la langue entraîne des difficultés dans la prise en charge individuelle des étrangers au sein de la prison. On remarquera que cette situation ne donne pas lieu à une obligation particulière pour l’administration (sauf en ce qui concerne la commission de discipline et ce, « dans la mesure du possible »). En effet, le droit à un interprète n’est véritablement garanti que dans la phase judiciaire . Dans un autre ordre d’idée, on observera que les rapports parlementaires de l’année 2001 n’ont abordé la question des étrangers incarcérés qu’à travers l’impact important des condamnés pour simple ILE sur les effectifs de la population carcérale. Les rapporteurs soulignent le fait que ces personnes ne devraient pas être incarcérées et posent - à juste titre - à leur propos, la question du sens de la peine.
1 - 3 Une gestion empirique des problèmes posés La question de la prise en charge des étrangers incarcérés, liée au principe d’individualisation de l’exécution des peines est donc ouverte, notamment en terme d’affectation des publics en détention. Dans certains établissements, on a pu noter la recherche de solutions pratiques pour la prise en charge des étrangers incarcérés : ainsi la MAF de Fleury-Mérogis a expérimenté le soutien de visiteurs de prison parlant certaines des langues connues des détenues étrangères. On doit cependant constater le manque d’institutionnalisation et l’existence de pratiques différentes selon les directions régionales. 1 - 4 Des questions de divers ordres Le difficile exercice des missions du SPIP Les difficultés de communication liées à la langue entraînent à leur tour d’autres problèmes. L’accès à l’information et la connaissance des droits sont tardifs et plus limités. Une diversification des langues dans lesquelles est traduit le guide du détenu arrivant ou l’édition de supports vidéo en plusieurs langues (certains détenus sont analphabètes dans leur langue) commencent à être pratiquées pour pallier l’insuffisance de l’information sur les droits. Le maintien des liens familiaux est plus difficile : le problème de la distance et des ressources raréfient les possibilités de parloirs ; de plus, l’application plus ou moins stricte du règlement, en ce qui concerne la compréhension des échanges, créé des difficultés ou des disparités. Le courrier et le téléphone sont aussi retardés ou freinés. Les subsides familiaux en devises ne pourraient pas être distribués. La lutte contre les effets désocialisants est rendue plus problématique lorsque les détenus étrangers non francophones se trouvent particulièrement isolés au sein de la détention. La lutte contre l’isolement passe par la connaissance de la langue et les travailleurs sociaux ont noté, dans les établissements étudiés, une forte mobilisation des étrangers pour les cours d’alphabétisation en français et pour l’enseignement. L’article D 452 CPP dispose que « des cours spéciaux sont organisés pour les illettrés ainsi que pour tous ceux qui ne parlent ni n’écrivent la langue française » mais il semble que ces cours soient encore insuffisants. Cependant la plupart des détenus étrangers, non assistés, privilégient comme les nationaux dans le même cas, les activités rémunérées. Un effort capital reste à faire pour rendre compatible dans tous les établissements l’accès à l’enseignement et au travail rémunéré - cet objectif qui concerne l’ensemble des personnes incarcérées et non pas seulement les étrangers. Il est à noter que toute personne incarcérée bénéficie de droits sociaux pendant sa détention et, pour les détenus étrangers, qu’ils soient ou non en situation régulière au regard du séjour. Même en situation irrégulière, ils peuvent pendant le temps de leur incarcération, demander à accéder à une activité rémunérée. Le sport et les activités socio-culturelles qui ne font pas intervenir la langue sont particulièrement intégratrices ; en outre dans nombre d’établissements, les bibliothèques disposent de magazines et de quelques livres dans les langues étrangères les plus pratiquées. Toutefois, les travailleurs sociaux rencontrent des difficultés spécifiques dans l’exercice de leur mission de réinsertion auprès des détenus étrangers ; ces difficultés varient en fonction de l’origine de ces derniers et des problèmes de communication qu’elle entraîne. En dehors même du problème de la langue, la mission de réinsertion s’exerce plus difficilement à l’égard des détenus étrangers dont les projets sont suspendus à une situation administrative incertaine ou tributaire d’une mesure d’éloignement. Sans même évoquer la question des étrangers en situation irrégulière, on notera le problème du renouvellement des titres de séjour des étrangers résidents dont l’autorisation arrive à expiration en cours de détention : les travailleurs sociaux peuvent être amenés à prendre contact avec les préfectures pour des situations individuelles dans le cadre de la préparation à la sortie afin de procéder aux démarches. Mais certains services préfectoraux refusant de se déplacer, ces étrangers se retrouvent en situation irrégulière à leur libération et la préparation à la sortie qui incombe au services sociaux est quasiment impossible dans ce cas. Des solutions peuvent être mises en œuvre par le recours aux associations ou aux visiteurs de prison, au cas par cas, dans certains établissements mais sans que ces pratiques soient encore généralisées. On ne peut éluder la question des choix prioritaires pratiqués par des travailleurs sociaux surchargés. Les aménagements de peines Culte et régimes alimentaires spéciaux La formation des personnels 1 - 4 Une interpellation des partenaires associatifs et de la CNCDH Des partenaires associatifs tels la CIMADE, le GISTI ont, de longue date, apporté dans les établissements leur connaissance d’une législation complexe et changeante ainsi que leur expérience pour la prise en charge des étrangers incarcérés. Néanmoins, la situation des étrangers en prison est restée sous-évaluée. Aujourd’hui, elle a soulevé suffisamment de réactions pour que la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme (CNCDH) poursuive sa réflexion sur les droits de l’homme en prison par une étude spécifique de la question des étrangers incarcérés. Cette enquête quantitative diligentée dans tous les établissements permet déjà une connaissance plus précise des détenus de nationalité étrangère et des questions qui se posent. Cependant, elle reste encore insuffisante quant à l’appréhension qualitative fine des problèmes rencontrés par les détenus étrangers, suivant leur situation et leur origine, et par les personnels pénitentiaires dans l’exercice de leurs fonctions. C’est la raison pour laquelle le lancement d’une étude qualitative approfondie a paru nécessaire. Elle répond au vœu de la CNCDH et à l’engagement de la DAP sur ce dossier. Elle fait l’objet du présent appel d’offres.
II - Les orientations de l’étude : II - 1 Le champ de l’étude Concernant les établissements : la première phase de l’étude (voir II-2-1) devra être représentative de l’ensemble des établissements pénitentiaires. Un plan de sondage pourra être établi en fonction des données mises à la disposition par l’administration. II - 2 Une description fine de la situation des étrangers détenus II - 2-1 Une approche quantitative à partir des éléments statistiques Sur la base des sources statistiques dont dispose l’administration pénitentiaire, un tableau statistique des étrangers incarcérés à une date déterminée sera dressé au regard des variables socio-démographiques et pénales disponibles. Ce cadrage statistique devra permettre, comme déjà indiqué, la construction d’un échantillon représentatif pour le choix des établissements et du panel pour l’étude qualitative. Au delà de son intérêt méthodologique, cette description statistique fournira les premiers éléments d’analyse par le croisement des différentes variables disponibles. Les informations collectées seront comparées à celles qui proviennent de l’enquête par questionnaire réalisée par la DAP. II- 2-2 Une approche descriptive fine des parcours et de la situation personnelle des étrangers incarcérés La première phase aura permis de déterminer les sites de l’enquête sur le terrain et de les diversifier en prenant en compte les grands établissements urbains. Cette seconde phase a pour objectif de recueillir le plus de données qualitatives possible pour une connaissance plus précise des situations et des problématiques des étrangers incarcérés, notamment en fonction de leur pays d’origine. A partir d’un questionnaire détaillé comprenant des questions ouvertes ou d’entretiens avec les détenus volontaires, l’approche qualitative devra pouvoir dresser un tableau des situations les plus courantes, en croisant les données biographiques factuelles et les données d’ordre subjectif livrées par le détenu. Il importera de décrire les caractéristiques spécifiques des différentes situations (nationalité, mode d’arrivée en France, situation administrative et socio-économique, situation familiale...), de dégager les facteurs de convergence entre elles et de construire - si possible - une typologie des situations les plus fréquemment rencontrées. Les entretiens devront renseigner sur les trajectoires migratoires avant l’arrivée en France, le parcours et la situation socio-économique et administrative, la situation familiale en France et dans le pays d’origine, les relations sociales avec le pays d’origine, le rapport à l’infraction et le vécu de la sentence, les perspectives envisagées par le détenu pour l’exécution de la peine (et après la sortie). Cette approche qualitative approfondie, même à partir d’un nombre plus limité de situations, est de nature à apporter un éclairage pour la compréhension et l’interprétation de données quantitatives. Elle est, en outre, indispensable à la réflexion nécessaire pour améliorer la prise en charge des détenus de nationalité étrangère.
II - 3 Une analyse approfondie des problèmes rencontrés à plusieurs niveaux. Afin de permettre une analyse la plus différenciée possible, plusieurs « entrées » sont possibles et recommandées dans le recueil des matériaux nécessaires à l’étude : à partir des catégories de personnes (détenus, personnels pénitentiaires, intervenants...) ; à partir des missions des personnels ou des attentes des détenus ; à partir des droits et prestations ; à partir des moments-clés d’une journée de détention. Les éléments d’une problématique justifiant l’approche choisie seront bienvenus. II- 3 - 1 Identifier les problèmes majeurs ressentis par les détenus étrangers en détention Dans cette partie, à la différence de l’approche qualitative (cf. II - 1- 2) s’appuyant sur des parcours de vie, il s’agit de se centrer sur la relation des étrangers détenus à leur incarcération et à l’institution pénitentiaire et d’apporter des éléments de compréhension des situations rencontrées. Cette liste est indicative. Il est souhaité que le recueil d’informations sur ces thèmes repose sur un questionnaire administré par le biais d’enquêteurs afin de toucher un plus grand nombre de détenus et de pouvoir faire quelques analyses croisées, en particulier en fonction du sexe, de la nationalité, de la connaissance du français, de la durée de séjour en France avant l’incarcération, de la durée d’incarcération... II - 3 2 Identifier les problèmes majeurs rencontrés par les personnels et intervenants dans la prise en charge des détenus de nationalité étrangère. Ce volet de l’étude doit permettre l’identification des problèmes éventuellement rencontrés par les personnels et intervenants de la façon la plus précise possible afin de permettre l’élaboration des réponses plus adaptées. Il doit aussi aborder la perception de ces problèmes par les personnels. On analysera les difficultés rencontrées par les personnels dans la prise en charge des détenus de nationalité étrangère en fonction de différents facteurs liés à la population prise en charge (situation sociale, méconnaissance du français, habitudes culturelles), ou à l’exercice professionnel en précisant les aspects qui sont plus particulièrement en jeu. On sera attentif aux solutions apportées individuellement ou institutionnellement, au degré de satisfaction qu’elles permettent. On interrogera les personnels sur les changements souhaitables et leurs demandes d’aide. Les catégories de personnels concernés par les entretiens sont les suivantes : les chefs d’établissements, les CSP et les personnels de surveillance d’une part, les DSPIP, les DIP, les CSIP et les CIP et AS d’autre part. Les axes d’analyse à privilégier sont la gestion de la détention en distinguant les questions posées par la situation personnelle du détenu étranger (juridique et familiale, notamment), par des habitudes culturelles différentes ou par la cohabitation entre les groupes. L’étude doit éclairer les interactions entre le niveau individuel (accompagnement de la personne) et le niveau collectif (gestion spécifique ou non de la détention). Il conviendra de comparer des situations différentes. De manière à élargir la réflexion, des juges de l’application des peines, des partenaires institutionnels tels que les enseignants ou animateurs pourront être auditionnés. Les personnels soignants seront également consultés - le rapport au corps et à la maladie étant culturellement déterminé. Certains intervenants extérieurs peuvent également être entendus dans les sites retenus, notamment les associations spécialisées dans le suivi social des personnes étrangères qui pourraient être force de propositions. Au terme de ce volet de l’étude, on devra être à même de synthétiser l’analyse des problèmes rencontrés dans les prises en charge selon les objectifs de l’administration pénitentiaire : II - 4 Une exploitation des réponses apportées par l’institution dans la prise en charge des étrangers incarcérés Cette étude n’a pas seulement une visée descriptive ou analytique. Elle doit permettre à l’administration d’avoir une représentation plus claire des problèmes relatifs à la prise en charge des personnes incarcérées de nationalité étrangère afin de faciliter la détermination des changements souhaitables . Une synthèse des différentes questions doit pouvoir être établie à l’issue de ce travail en fonction des différents points de vue ceux des personnels de l’administration pénitentiaire, les partenaires institutionnels, des associations représentant les détenus. Elle devra mettre en exergue les aspects juridiques, institutionnels et partenariaux afin d’avancer dans la recherche de meilleures solutions. III Méthodologie Double approche quantitative et qualitative. IV - Le suivi de l’étude Cette étude bénéficiera du soutien d’un comité de pilotage constitué par la direction de l’administration pénitentiaire afin de dégager en cours de travail les points à approfondir. Des réunions régulières dont la périodicité n’est pas encore déterminée sont à prévoir avec le commanditaire. IV - 1 Le calendrier de l’étude Une durée de 20 mois, à compter de la notification du marché est impartie pour cette étude dont les différentes phases seront déterminées avec le prestataire. FICHE DE RENSEIGNEMENTS ADMINISTRATIFS ET FINANCIERS I - Intitulé de l’étude II - Durée en mois III - Financement demandé (TTC) IV - Organisme d’étude - Intitulé Personne ayant qualité pour engager l’organisme d’étude - Nom - Prénom Responsable de la gestion et de l’administration - Nom - Prénom V - Chargé d’étude assurant la responsabilité de la conduite effective du projet - Nom - Prénom VI - Résumé du projet (10 à 20 lignes maximum) VII - Calendrier prévisionnel des travaux VIII - Composition de l’équipe affectée au projet Nom - Prénom - Qualité Temps consacré à l’étude IX - Budget détaillé a) Personnels rémunéré sur le budget de l’étude b) Frais de fonctionnement c) Frais de gestion Coût total de l’étude TTC : (a+b+c)
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