LC 45 : Le référé administratif (octobre 1998)

NOTE DE SYNTHESE
En France, le traitement de l’urgence par le juge administratif est vivement critiqué. La multiplication des procédures d’urgence particulières, considérée comme inefficace, a conduit certains à proposer l’introduction d’un référé administratif. Cette procédure permettrait au juge administratif de régler provisoirement un litige en cas d’urgence, tout comme le juge judiciaire que le code de procédure pénale autorise à " prescrire en référé les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent ".

Les réflexions menées actuellement dans notre pays autour de l’introduction d’un référé administratif conduisent naturellement à s’interroger sur l’existence de procédures équivalentes chez nos principaux voisins, l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, l’Italie et le Royaume-Uni.

L’examen de la législation et de la jurisprudence dans ces cinq pays permet de mettre en évidence que :

- si le juge peut ordonner la suspension des effets d’un acte administratif dans tous les pays étudiés...

- ... il ne peut prononcer d’autres mesures provisoires à l’encontre de l’administration qu’en Allemagne, en Belgique et au Royaume-Uni.

1) La suspension des effets d’un acte administratif peut être ordonnée dans tous les pays étudiés
Alors qu’en Belgique, en Espagne et en Italie, la suspension fait l’objet d’une requête spécifique, elle est automatique en Allemagne, où la loi sur la juridiction administrative prévoit l’effet suspensif du recours en annulation et du recours administratif qui en constitue le préalable obligatoire. Ce principe connaît certes quelques exceptions, législatives ou administratives, mais la Cour constitutionnelle estime que la décision de l’administration d’ordonner l’exécution immédiate doit rester exceptionnelle.

Au Royaume-Uni, où il n’existe pas de tribunaux administratifs, le juge peut enjoindre à l’administration de surseoir à l’exécution d’une décision s’il l’estime nécessaire. Peu importe que le requérant lui ait ou non adressé une requête spécifique. La décision de suspendre l’acte administratif est prise de façon discrétionnaire par le juge.

2) En Allemagne, en Belgique et au Royaume-Uni, le juge peut prononcer des mesures provisoires à l’encontre de l’administration, et, en Italie, un projet de loi prévoit d’attribuer les mêmes prérogatives au tribunal administratif
En Allemagne et en Belgique, la loi a en effet institué un référé administratif, tandis qu’au Royaume-Uni, c’est l’évolution jurisprudentielle récente qui permet aux tribunaux de prendre des mesures provisoires pour sauvegarder les intérêts des particuliers face à l’administration.

En revanche, cette possibilité n’existe ni en Espagne, ni en Italie. Dans ce dernier pays, toutefois, une réforme législative devrait permettre l’introduction prochaine d’un référé administratif.

a) Le référé administratif en Allemagne et en Belgique
En Allemagne, la loi sur la juridiction administrative prévoit que le juge compétent au fond peut, dans certaines circonstances, prendre une ordonnance de référé. En Belgique, les lois coordonnées sur le Conseil d’Etat ont été modifiées en 1991 pour que ce dernier puisse prendre des mesures provisoires.

Le juge administratif allemand ne peut pas prononcer d’ordonnance de référé dans les cas où l’effet suspensif s’applique, c’est-à-dire notamment dans les litiges portant sur l’annulation d’une décision administrative. En revanche, il peut le faire lorsque l’effet suspensif a été écarté -par une loi ou par une décision administrative-, ainsi que lorsque le requérant réclame l’obtention d’une prestation ou la reconnaissance d’un droit par exemple. La loi prévoit deux catégories d’ordonnances de référé, les unes, dites de sauvegarde, tendent à " geler " la situation, tandis que les autres, dites de réglementation, se traduisent par des mesures provisoires qui empêchent la survenance de dommages liés au caractère tardif de la décision principale du juge.

A l’inverse, le Conseil d’Etat belge ne peut prendre de mesures provisoires que si le juge de l’excès de pouvoir est saisi d’une demande de suspension de l’exécution d’un acte. Par ailleurs, la loi ne donne aucune indication sur les mesures provisoires qu’il peut ordonner.

b) Le pouvoir discrétionnaire des tribunaux anglais de prendre des mesures provisoires pour sauvegarder les droits des particuliers face à l’administration
Le fait qu’aucune injonction ne puisse être prononcée par le juge contre la Couronne constituait une règle fondamentale du droit anglais jusqu’au début des années 90, mais la jurisprudence a évolué sous l’influence du droit communautaire. Depuis 1993, elle reconnaît en effet aux tribunaux le pouvoir discrétionnaire de prendre des mesures provisoires de sauvegarde des droits des particuliers lorsque l’attribution de dommages-intérêts ne constitue pas une solution satisfaisante.

c) La réforme italienne envisagée
Un projet de loi relatif à la justice administrative a été déposé au Sénat en décembre 1997. Il fait suite au dépôt de plusieurs propositions de loi à la Chambre des députés et à celui d’un projet antérieur à la dissolution parlementaire.

Le projet actuellement étudié par la commission des lois modifierait la loi de 1971 sur les tribunaux administratifs régionaux pour leur permettre de prendre des mesures conservatoires autres que la suspension lorsque l’exécution de l’acte contesté risquerait de produire des dommages graves et irréparables. La réforme envisagée constituerait l’aboutissement d’une ouverture jurisprudentielle perceptible depuis le milieu des années 80.

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Si le projet de loi italien est adopté, l’Espagne sera, parmi nos proches voisins, le seul à ne pas avoir introduit le référé administratif sous une forme ou sous une autre.

ALLEMAGNE

La Loi fondamentale énonce que " quiconque est lésé dans ses droits fondamentaux par la puissance publique dispose d’un recours juridictionnel ". Pour garantir l’application de ce précepte constitutionnel, et en particulier pour assurer la protection provisoire des droits des particuliers contre les décisions de l’administration, la loi sur la juridiction administrative a prévu deux dispositifs :

- la suspension des effets d’un acte administratif à l’occasion d’un recours en annulation ;

- le référé dans les autres cas.
 

I. LA SUSPENSION DES EFFETS D’UN ACTE ADMINISTRATIF
Les recours en annulation et les recours administratifs préalables suspendent automatiquement les effets des actes contestés.

Un particulier qui veut obtenir l’annulation d’un acte administratif individuel ne peut pas saisir directement le tribunal administratif. Il doit tout d’abord déposer un recours administratif préalable  [1] au cours duquel la légalité et l’opportunité de la décision administrative sont examinées. C’est seulement si le recours administratif préalable est rejeté que l’intéressé peut intenter une action en annulation devant le tribunal administratif.

L’article 80 de la loi de 1960 sur la juridiction administrative prévoit l’effet suspensif du recours en annulation et du recours administratif qui en constitue le préalable obligatoire.

1) Le principe de l’effet suspensif
Le recours administratif préalable au recours en annulation suspend la décision contestée. Ainsi, le propriétaire d’un immeuble faisant l’objet d’un arrêté de démolition n’est pas tenu de démolir dans la mesure où il dépose un recours administratif préalable contre l’arrêté. De même, le recours administratif préalable portant sur un permis de construire accordé à un voisin empêche celui-ci de commencer ses travaux.

L’effet suspensif constitue une application de l’exigence constitutionnelle de protection des droits des citoyens. L’article 19-4 de la Loi fondamentale dispose en effet que " quiconque est lésé dans ses droits par la puissance publique dispose d’un recours juridictionnel ". Selon la Cour constitutionnelle, cette disposition empêche l’introduction en droit allemand de la règle générale selon laquelle les actes administratifs sont immédiatement exécutoires.

L’effet suspensif s’applique à partir de la date de publication de l’acte. Les mesures d’application déjà prises doivent donc être rapportées.

L’effet suspensif cesse :

- soit lorsque la décision est devenue incontestable, par exemple du fait de l’absence de dépôt d’une action en annulation après le rejet du recours administratif préalable ;

- soit, dans l’hypothèse où l’action en annulation a été rejetée en première instance, trois mois après l’expiration du délai légal au cours duquel le pourvoi contre la décision rendue en première instance doit être motivé.

2) Les exceptions au principe
L’effet suspensif peut être écarté par la loi ou par une décision administrative expresse. Après avoir été écarté, il peut être rétabli par l’administration ou par le juge administratif.

a) Les exceptions législatives
La loi sur les tribunaux administratifs en prévoit deux. Elle exclut l’effet suspensif pour :

- les décisions et mesures urgentes prises par les fonctionnaires de police ;

- le recouvrement de prélèvements publics. Il s’agit essentiellement des impôts locaux, qui relèvent de la compétence de la juridiction administrative (les autres impôts relevant de celle des juridictions financières), ainsi que des redevances et taxes correspondant à des prestations publiques.

La loi sur les tribunaux administratifs prévoit également que d’autres exceptions peuvent être édictées par une loi fédérale ou par une loi d’un Land. Ainsi, les actions intentées contre des décisions prises en application de la loi sur la procédure d’asile n’ont, pour la plupart, pas d’effet suspensif.

b) Les exceptions administratives
Dans tous les cas, l’autorité dont émane l’acte, ainsi que celle qui est compétente pour statuer sur le recours administratif préalable, peuvent décider l’exécution immédiate de l’acte contesté. Cette décision doit, sauf urgence extrême, être motivée et justifiée soit par l’intérêt général (retrait du permis de conduire fondé sur le danger menaçant la collectivité), soit par l’intérêt majeur de l’une des parties.

D’après la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, la décision de l’administration d’ordonner l’exécution immédiate doit rester exceptionnelle.

c) Le rétablissement de l’effet suspensif
Par l’administration

Lorsque l’effet suspensif a été écarté par la loi ou par l’administration, il peut, sauf disposition contraire du droit fédéral, être rétabli par l’autorité qui a pris la décision contestée ou par celle qui est compétente pour statuer sur le recours administratif préalable.

En matière de recouvrement de prélèvements publics, le rétablissement de l’effet suspensif est impératif " s’il existe des doutes sérieux sur la régularité de l’acte administratif individuel attaqué ou si l’exécution devait avoir pour le redevable un caractère de dureté inéquitable, non justifié par des intérêts publics dominants ".

Le rétablissement est demandé par l’administration elle-même ou par l’une des parties.

Par le juge administratif

Le juge administratif compétent au fond peut aussi, s’il est saisi d’une demande, rétablir l’effet suspensif d’une décision administrative.

Le requérant destinataire de l’acte, ou le tiers concerné, doit mettre en avant une plausible violation de ses droits et l’absence de solution permettant d’obtenir plus simplement le rétablissement de l’effet suspensif.

Pour prononcer le sursis, le juge met en balance l’intérêt du requérant et celui des autres parties en présence.

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Ce dispositif s’est révélé insuffisant dans l’hypothèse où l’acte administratif apporte un avantage ou une charge à un tiers. C’est pourquoi, depuis la révision adoptée en 1990, la loi sur la juridiction administrative prévoit le cas des actes administratifs individuels qui ont des effets à l’égard des tiers.

Dans l’hypothèse où l’acte cause un préjudice à un tiers, si celui-ci introduit un recours, l’administration compétente pour le recours administratif préalable peut ordonner l’exécution immédiate sur requête du bénéficiaire, ou surseoir à l’exécution sur requête du tiers et préserver les droits de ce dernier par des mesures conservatoires.

Inversement, si l’acte crée des obligations à son destinataire et des droits au profit de tiers, l’exécution immédiate peut être ordonnée à la demande d’un tiers.

Cependant, le tribunal, saisi par les parties, peut modifier ou suspendre les mesures prises par l’administration.

II. LES MESURES PROVISOIRES
La loi sur la juridiction administrative prévoit à l’article 123 que le tribunal peut, dans certaines circonstances, prendre une ordonnance de référé.

Cette procédure ne peut être utilisée qu’en dehors des cas où l’effet suspensif s’applique. Elle est donc exclue lorsque le litige principal porte sur l’annulation d’une décision administrative. En revanche, elle peut être utilisée lorsque le requérant réclame l’émission d’un acte administratif individuel, l’obtention d’une prestation (versement d’une somme d’argent par exemple), ou la reconnaissance d’un droit.

Elle permet à un particulier de demander au juge administratif compétent au fond de prendre soit une ordonnance de sauvegarde comportant des mesures provisoires, soit une ordonnance de réglementation comportant des mesures d’urgence.

Le requérant doit prouver la nécessité d’une telle ordonnance : il doit faire valoir une atteinte à ses droits, à laquelle il ne peut être remédié par un autre moyen que par une ordonnance en référé. Pour prendre sa décision, le juge doit évaluer les probabilités de succès du recours principal et estimer les différents intérêts en présence. Le juge ne peut prendre que des mesures provisoires.

1) Les ordonnances de sauvegarde
Une ordonnance de sauvegarde peut être demandée s’il existe "un risque qu’une modification de la situation existante rende impossible ou sensiblement plus difficile la réalisation d’un droit du requérant ". Elle vise donc au maintien du statu quo : ainsi, elle peut empêcher la promotion d’un fonctionnaire avant qu’il ne soit statué sur le recours d’un concurrent qui s’estime plus apte.

2) Les ordonnances de réglementation
Le juge administratif peut aussi prendre une ordonnance de réglementation " pour régler une situation provisoire concernant un rapport litigieux lorsque cette réglementation paraît nécessaire, notamment dans le cas de rapports de droit s’étendant dans le temps, pour écarter des préjudices substantiels ou faire échec à une violence imminente ou pour d’autres raisons ". Une telle ordonnance peut permettre par exemple l’inscription provisoire d’un étudiant ou l’allocation provisoire de prestations sociales à un demandeur.

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En pratique, il est difficile de délimiter le domaine des ordonnances de sauvegarde et celui des ordonnances de réglementation. On constate cependant que les secondes sont beaucoup plus utilisées que les premières.

BELGIQUE

Les procédures d’urgence ont été modifiées par la loi du 19 juillet 1991, qui introduit un référé administratif dans les lois coordonnées sur le Conseil d’Etat.

En 1989, le législateur avait commencé par conférer au Conseil d’Etat une compétence limitée pour prononcer le sursis à exécution des actes et règlements administratifs.

La loi de 1991 lui confie désormais :

- une compétence générale de suspension des effets d’un acte administratif, à l’occasion d’un recours en annulation ;

- le pouvoir de prendre des mesures provisoires.

L’ensemble de ces mesures est qualifié de " référé administratif ".

I. LA SUSPENSION DES EFFETS D’UN ACTE ADMINISTRATIF
1) La requête
La demande en suspension doit être introduite par une requête distincte mais néanmoins accessoire à la requête en annulation. Elle doit être déposée au plus tard en même temps que cette dernière.

Sous l’empire de la loi de 1989, la demande de suspension avait pour effet de suspendre automatiquement l’acte attaqué. Suite à la paralysie qui en a découlé, cette mesure a été supprimée : seul un arrêt du Conseil d’Etat peut désormais ordonner une suspension.

2) La juridiction compétente
L’article 17 nouveau des lois coordonnées limite la compétence de suspension du Conseil d’Etat " aux actes et règlements pris par une autorité administrative susceptibles d’être annulés en vertu de l’article 14, alinéa premier " des lois coordonnées.

Dans les autres cas, c’est le juge judiciaire statuant en référé qui demeure compétent.

Le Conseil d’Etat n’est en effet compétent que lorsque les conditions suivantes sont respectées :

- l’acte qui fait grief doit émaner d’une autorité administrative ;

- l’acte doit avoir le caractère d’une décision ;

- tout recours préalable instauré par une disposition législative ou réglementaire doit avoir été exercé.

De plus, les articles 92 et 93 de la constitution limitent la compétence du Conseil d’Etat puisque, de façon générale, ils confient au pouvoir judiciaire le soin d’examiner les contestations portant sur des droits subjectifs, c’est-à-dire celles qui ont pour objet des droits civils ou politiques. Le Conseil d’Etat tranche des questions de droit objectif.

Les conflits éventuels d’attribution entre le Conseil d’Etat et les tribunaux et cours judiciaires sont tranchés par la Cour de cassation.

3) La procédure de suspension
a) La procédure normale
Les parties ayant été entendues ou appelées, la suspension est ordonnée par un arrêt de la chambre compétente au fond, qui doit être rendu dans les quarante-cinq jours suivant l’introduction de la requête. Si la suspension a été ordonnée, il est statué sur la requête en annulation dans un délai de six mois.

La suspension est ordonnée si :

- les moyens invoqués apparaissent sérieux et de nature à justifier l’annulation de l’acte attaqué ;

- l’exécution immédiate de l’acte attaqué risque de causer un préjudice grave difficilement réparable.

b) La procédure d’urgence
Dans les cas d’extrême urgence, la suspension peut être ordonnée à titre provisoire par un juge unique. Si les parties n’ont pu être entendues, elles doivent être convoquées dans les trois jours devant la chambre qui statue sur la confirmation de suspension.

Si les parties ont été entendues, l’arrêt de confirmation doit être prononcé dans les quarante-cinq jours.

II. LES MESURES PROVISOIRES
1) La requête
En vertu de l’article 18 des lois coordonnées, il appartient au Conseil d’Etat de prendre seul les mesures provisoires nécessaires en vue de sauvegarder l’intérêt des parties ou des personnes qui ont intérêt à la solution de l’affaire.

Les mesures provisoires ne peuvent être ordonnées que si le juge est parallèlement saisi d’une demande visant à la suspension de l’exécution d’un acte.

2) L’examen de la requête
La demande de mesures provisoires est soumise aux mêmes conditions de fond que la demande en suspension.

La loi ne donne pas d’indications précises sur les mesures qui peuvent être ordonnées. La palette des mesures envisageables est donc large, mais deux limites s’imposent au juge :

- le Conseil d’Etat n’est pas compétent pour donner des injonctions à l’administration ;

- les mesures provisoires ne peuvent avoir pour objet des droits civils.

La procédure est semblable à celle de la demande en suspension, sous réserve des points suivants :

- les mesures provisoires peuvent être demandées après le dépôt de la requête en annulation ;

- aucun délai n’est prévu pour rendre l’arrêt statuant sur des mesures provisoires ;

- l’arrêt doit être rendu à l’unanimité de la chambre compétente pour statuer sur le fond.

En cas d’urgence, la procédure est identique à celle instituée pour la suspension.

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Le référé administratif instauré par la loi de 1991 présente de nombreux avantages par rapport au référé judiciaire :

- il présente les avantages classiques des recours adressés au juge de l’excès de pouvoir (procédure inquisitoriale, accès du requérant au dossier et délais réglementés) ;

- il produit ses effets erga omnes puisque tout administré et toute administration sont tenus de s’y conformer ;

- il est examiné dans des délais très rapides, tout comme l’est ensuite la requête en annulation.

Toutefois, deux inconvénients majeurs subsistent. D’une part, le Conseil d’Etat ne peut ordonner la suspension d’une décision administrative sans que celle-ci ait préalablement fait l’objet d’un recours administratif, alors même que ce recours n’a pas d’effet suspensif. D’autre part, il n’est pas permis d’introduire une requête en suspension postérieurement à une requête en annulation.

ESPAGNE

Le contentieux administratif espagnol connaît une seule mesure de protection provisoire : la suspension des actes administratifs, admise dans certaines circonstances. En règle générale, les recours contre les décisions de l’administration n’ont pas d’effet suspensif. En effet, la loi ne prévoit la suspension des effets des actes administratifs que dans des conditions restrictives. Cependant, la jurisprudence accueille assez volontiers les demandes de suspension.

Par ailleurs, la loi de 1978 sur la protection juridique des droits fondamentaux prévoit une procédure contentieuse sommaire devant les tribunaux administratifs lorsque l’administration viole l’un des droits fondamentaux garantis par la constitution.
 

I. LA SUSPENSION DES EFFETS D’UN ACTE ADMINISTRATIF
La suspension fait l’objet d’une requête spécifique. Elle peut être demandée au tribunal saisi du recours principal à tout moment après le dépôt de ce dernier.

La loi sur la juridiction administrative prévoit que le juge peut ordonner la suspension d’un acte si son " exécution devait provoquer des dommages ou des préjudices impossibles ou difficiles à réparer ".

La loi n’autorise donc la suspension des effets des actes administratifs que dans des conditions assez restrictives puisqu’elle ne se satisfait pas de la bonne foi ou du caractère sérieux de la requête.

Face à la rigidité de cette règle, la doctrine plaide pour le développement des mesures de protection provisoire, et les tribunaux ont développé une jurisprudence assez favorable aux requérants. Depuis l’entrée en vigueur de la constitution de 1978, ils ont en effet tendance à faire droit aux demandes de suspension manifestement fondées, même si elles ne répondent pas aux conditions exigées par la loi. De plus, en 1992, le Tribunal constitutionnel a déclaré que la suspension constituait un élément de la protection due à chaque citoyen en vertu de l’article 24 de la constitution qui énonce : " Toute personne a le droit d’obtenir la protection effective des juges et des tribunaux pour exercer ses droits et ses intérêts légitimes, sans qu’en aucun cas cette protection puisse lui être refusée. "

En règle générale, le Tribunal suprême admet la suspension en matière de démolition, de retrait d’autorisations professionnelles, de fermeture d’établissements ouverts au public, d’expulsion d’étrangers et de refus de prolongation des sursis d’incorporation militaire. En revanche, il a tendance à ne pas admettre la suspension pour les questions d’urbanisme, et en particulier pour les expropriations. Dans les autres domaines, sa position fluctue.

II. LE RECOURS SPECIFIQUE POUR PROTEGER LES DROITS FONDAMENTAUX
La loi organique sur le Tribunal constitutionnel établit que, tant que les dispositions de l’article 53-2 de la constitution  [2] ne seront pas appliquées par une loi spécifique, c’est la voie contentieuse devant la juridiction administrative décrite par la loi 62/1978 relative à la protection des droits fondamentaux qui demeure la procédure juridique de protection des droits et des libertés fondamentales préalable au recours d’amparo [3].

En effet, cette loi, qui est antérieure à la constitution, décrit trois procédures juridiques, administrative, civile et pénale, destinées à protéger les droits fondamentaux (droits d’expression et d’association, liberté et secret de la correspondance, liberté religieuse... ).

En particulier, en cas d’atteinte aux droits fondamentaux par l’administration, elle prévoit l’utilisation devant le juge administratif d’une procédure contentieuse sommaire qui se caractérise notamment par l’absence de recours préalable, ainsi que la suspension des effets de l’acte contesté, sauf si cette suspension risque de causer " un préjudice grave à l’intérêt général ".

ITALIE

Les recours contentieux contre les décisions de l’administration n’ont pas d’effet suspensif, mais il est possible, après introduction d’une requête en suspension, d’obtenir du tribunal administratif régional la suspension de l’acte contesté.

Actuellement, la loi ne permet pas au tribunal administratif régional de prendre d’autres mesures provisoires que la suspension, mais elle devrait être modifiée prochainement pour élargir les possibilités d’action du juge.
 

I. LA SUSPENSION DES EFFETS D’UN ACTE ADMINISTRATIF
La suspension fait l’objet d’une requête spécifique. L’article 21 de la loi de 1971 sur les tribunaux régionaux énonce en effet : " Si le requérant, alléguant les dommages graves et irréparables qui découleraient de l’exécution de l’acte, en demande la suspension, le tribunal administratif régional se prononce sur la demande par une ordonnance motivée prise en chambre du conseil. "

En pratique, le juge accorde assez généreusement le sursis à exécution lorsque le risque de " dommages graves et irréparables " existe et qu’en outre, le requérant avance un fondement juridique sérieux.

La procédure de suspension est indépendante de la procédure principale et les ordonnances de sursis sont susceptibles d’appel.

II. LES MESURES PROVISOIRES
1) L’évolution jurisprudentielle
La Cour constitutionnelle reconnaît depuis quelques années au juge administratif la possibilité de prendre des mesures provisoires autres que la suspension. En effet, en 1985, à l’occasion d’un litige d’ordre patrimonial en matière de fonction publique, la Cour constitutionnelle a reconnu au juge administratif le pouvoir de prendre les mesures d’urgence les plus appropriées pour protéger le requérant des effets d’un jugement tardif sur le fond.

Cette ouverture de la jurisprudence présente toutefois une portée limitée car elle ne concerne que les litiges relatifs à des droits subjectifs. Dans les autres cas, les ordonnances de sursis demeurent la seule protection envisageable.

2) La prochaine réforme législative
Les procédures d’urgence du contentieux administratif devraient être modifiées par voie législative dans les prochains mois. En effet, un projet de loi relatif à l’accélération des procès, présenté au Parlement en 1994, c’est-à-dire avant la dissolution parlementaire, comportait plusieurs mesures relatives au contentieux administratif.

Il prévoyait notamment l’institution de " mesures préventives provisoires ", c’est-à-dire de procédures d’urgence autres que le sursis à exécution. Ce projet a été repris par une proposition de loi déposée à la Chambre des députés en février 1997. Une proposition de loi sur l’accélération de la procédure administrative contentieuse, déposée à la Chambre des députés en juin 1997, a elle-même repris la partie de la proposition précédente consacrée au contentieux administratif. Actuellement, il semble que le projet de loi n° 2934 portant dispositions en matière de justice administrative, déposé au Sénat le 10 décembre 1997, ait plus de chances d’aboutir que les deux autres textes.

Ce texte, qui modifierait la loi de 1971 sur les tribunaux administratifs régionaux, leur permettrait de prendre d’autres mesures conservatoires que la suspension lorsque l’exécution de l’acte contesté risquerait de produire des " dommages graves et irréparables ".

Cette condition serait assez restrictive, car le tribunal n’accepterait les demandes de mesures conservatoires que dans l’hypothèse d’une " certitude raisonnable quant aux succès du recours ".

ROYAUME-UNI

Le fait qu’aucune injonction ne puisse être prononcée par le juge contre la Couronne constituait une règle fondamentale du droit anglais jusqu’au début des années 90. En conséquence, le juge n’accordait le sursis à exécution sous forme d’injonction que dans des cas très exceptionnels.

Cependant, à l’occasion de l’affaire Factortame, la Chambre des Lords déclara en 1990 que cette règle était inapplicable dans les cas relatifs aux intérêts communautaires. La Chambre des Lords prit cette position après avoir saisi la Cour de justice des Communautés européennes d’une question préjudicielle. Or, selon cette dernière, " le droit communautaire doit être interprété en ce sens que la juridiction nationale qui, saisie d’un litige concernant le droit communautaire, estime que le seul obstacle qui s’oppose à ce qu’elle ordonne des mesures provisoires est une règle du droit national doit écarter l’application de cette règle ".

En 1993, la Chambre des Lords confirma cette jurisprudence dans un cas où seul le droit national était en jeu.

Les tribunaux jouissent donc désormais du pouvoir discrétionnaire de prendre des mesures provisoires pour sauvegarder les droits des particuliers face à l’administration. De telles mesures ne peuvent toutefois être prises que si l’attribution de dommages-intérêts ne constitue pas une solution satisfaisante. De plus, le juge, avant de prendre sa décision, doit évaluer la valeur respective des intérêts en présence.