3 mars 2006DÉLIBÉRÉ
La Cour des comptes publie, sous la forme d’un fascicule séparé, un rapport intitulé « Garde et réinsertion - La gestion des prisons ».
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et organismes concernés, et après qu’il a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
Etaient présents : M. Séguin, premier président, MM. Fragonard, Carrez, Pichon, Picq, Sallois, Cretin, présidents de chambre, MM. Gastinel, Delafosse, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Chartier, Limouzin-Lamothe, Capdeboscq, Murret-Labarthe, Giquel, Malingre, Mayaud, Hespel, Houri, Richard, Bayle, Bouquet, Rémond, Ganser, Martin Xavier-Henri, Bertrand, Schneider, Lefoulon, Hernandez, Cardon, Thérond, M. Pallot, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Frèches, Duchadeuil, Moulin, Thélot, Lesouhaitier, Lefas, Andréani, Dupuy, Mmes Morell, Fradin, MM. Gautier Louis, Braunstein, Brochier, Mmes Saliou, Dayries, MM. Levy, Deconfin, Phéline, Vialla, Courtois, Mmes Darragon, Colomé, Seyvet, MM. Bonin, Vachia, Vivet, Mme Moati, MM. Mollard, Diricq, Lefebvre, Sabbe, Mme Aubin-Saulière, MM. Petel, Maistre, Martin Christian, Valdiguié, Mme Trupin, M. Lair, conseillers maîtres, MM. Doyon, Audouin, Gleizes, Cultiaux, Schaefer, Bille, Zeller, d’Aboville, conseillers maîtres en service extraordinaire, Mme Bazy-Malaurie, conseiller maître, rapporteur général.
Etait présent et a participé aux débats : M. Bénard, procureur général de la République, assisté de M. Feller, avocat général.
M. de Combles de Nayves, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil, assisté de M. Meddah, secrétaire général adjoint.
Fait à la Cour, le 10 janvier 2006.
Présentation du système pénitentiaire
La protection de la sécurité des personnes et des biens est, dans un Etat de droit, l’une des préoccupations fondamentales et légitimes des citoyens et l’une des missions majeures de la puissance publique. Elle se concrétise, notamment, par le recours à un dispositif répressif, essentiellement privatif de liberté, censé à la fois punir les auteurs de crimes et de délits et permettre de prévenir d’éventuelles récidives de la part de ces derniers en contribuant à leur réinsertion sociale.
Acteur central de ce dispositif, l’administration pénitentiaire gère le système carcéral qui retient les prévenus dont la garde est nécessaire à l’instruction d’une affaire et les condamnés à une peine de privation de liberté. Mais elle met aussi en oeuvre les nombreuses mesures qui permettent soit d’éviter l’incarcération de ceux dont le comportement ne justifie pas qu’ils soient emprisonnés, soit de favoriser le retour à une vie normale de ceux qui ont purgé leur peine.
I - Les missions
La loi 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire dispose, dans son article premier, qu’il « participe à l’exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique. Il favorise la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire. Il est organisé de manière à assurer l’individualisation des peines ». Aboutissement d’un long processus historique, cette rédaction lapidaire consacre les trois principes qui fondent le cadre et les modalités d’intervention de l’administration pénitentiaire.
Elle affirme d’abord la double mission qui lui est confiée et qui lui impose, outre son rôle punitif - historiquement le plus ancien -, de contribuer à la réinsertion des personnes qu’elle accueille. Cet objectif s’exprime, au sein des établissements pénitentiaires, de diverses manières : développement du travail des détenus, actions d’enseignement et de formation, activités culturelles et sportives, généralisation des démarches visant à limiter l’impact désocialisant de l’incarcération par la préparation du retour à une vie normale, mise en oeuvre des mesures alternatives décidées par l’autorité judiciaire et qui se substituent à l’incarcération sous certaines conditions ou permettent l’aménagement d’une peine en réduisant le temps passé dans l’univers carcéral.
Elle consacre, ensuite, la notion de service public pénitentiaire qui se présente comme un cadre au sein duquel interviennent divers participants. En milieu ouvert comme en milieu fermé, en effet, le développement des actions d’insertion a conduit l’administration pénitentiaire à développer un partenariat avec des structures publiques ou privées qui la font bénéficier de leur savoir faire. Ce partenariat est parfois ancien, comme celui mis en place avec l’Education nationale ou l’association nationale des visiteurs de prisons (ANVP), mais il tend aujourd’hui à s’élargir en direction de professionnels spécialisés auxquels l’administration pénitentiaire confie de plus en plus fréquemment des missions spécifiques. Dans le domaine pénitentiaire, entendu au sens large, la pluridisciplinarité s’est imposée comme une nécessité.
La loi de 1987, enfin, fixe le principe de l’individualisation des peines qui doivent donc être adaptées au cas de la personne à laquelle elles s’appliquent. Cela se traduit par la diversité des conditions d’exécution de la peine au sein d’établissements dont le régime de détention varie sensiblement ou par le recours à des mesures alternatives à l’incarcération.
Rappel historique
En 1789, la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen a posé les bases juridiques qui, aujourd’hui encore, fondent le système répressif français. Elle a affirmé la règle de la présomption d’innocence et le principe selon lequel la loi n’établit que des peines « strictement et évidemment nécessaires ». En 1791, le Code Pénal définit la prison en tant que lieu d’accomplissement d’une peine.
Après la Révolution, une restructuration de la carte pénitentiaire est entreprise, fondée sur une spécialisation des établissements par catégorie pénale. Le régime d’emprisonnement mis en oeuvre (dit pennsylvanien ou philadelphien) prévoit un isolement strict et permanent, de jour comme de nuit. Il en résulte un modèle de construction des prisons, défini par une circulaire de 1841, qui retient le principe d’un bâtiment circulaire ou semicirculaire (panoptique), afin de permettre une surveillance générale et continue des cellules à partir d’un point central. Chaque cellule doit avoir une superficie d’au moins 9 m² pour permettre le travail des détenus.
La prison est consacrée dans sa conception moderne par la Troisième République. Une loi, votée le 5 juin 1875, fixe les grands principes de la politique pénitentiaire : différenciation des traitements selon la nature de la condamnation, encellulement individuel, incarcération dans des prisons départementales pour les courtes peines et dans les maisons centrales au delà, etc ... Mais la réforme se heurte à des contraintes budgétaires et ces principes ne connaissent qu’une application très inégale. Ce sont finalement des lois dont l’ambition est plus limitée qui modifient significativement les modalités de l’exécution des peines. A partir de 1885, la notion d’individualisation est consacrée et les premiers dispositifs d’alternatives à l’incarcération sont mis en place (loi de 1881 sur le sursis simple, loi de 1912 sur la liberté surveillée).
Après la Seconde Guerre mondiale, la France est confrontée à une augmentation massive de la population pénale et ne dispose que de prisons vétustes, alors que la question de la gestion des longues peines se pose avec acuité. La commission Amor [1] propose de mettre l’accent sur le reclassement social des condamnés et leur traitement humain. Elle suggère d’adapter le régime de détention à l’attitude du prisonnier et à sa capacité d’amendement.
Une succession de réformes traduit ces conceptions libérales qui font de la réinsertion et de la lutte contre la récidive une priorité de la politique pénale. L’année 1958 constitue une étape décisive et voit la création de la fonction de juge de l’application des peines (JAP), dont la mission est de les individualiser en choisissant les modalités d’exécution les plus appropriées à la personnalité des condamnés. C’est également à cette date que sont créées les premières structures de prise en charge du milieu ouvert au sein de l’administration pénitentiaire, les comités de probation et d’aide aux libérés (CPAL).
Mais, progressivement, des préoccupations plus sécuritaires s’imposent, au fur et à mesure de l’augmentation de la population carcérale.
Le régime de détention se durcit jusqu’à ce qu’un mouvement d’émeutes éclate dans plus de cent prisons, avec une succession d’événements dramatiques à Aix en Provence (1971), Clairvaux (juillet 1971) puis Toul (1974).
Une nouvelle inflexion est alors apportée à la politique répressive pour libéraliser les conditions de détention (suppression de la règle du silence, des limitations quantitatives de correspondance..). Les commissions d’application des peines sont mises en place en 1972 et la réforme aboutit à la reconnaissance du statut de citoyen du détenu par la loi du 31 décembre 1975, qui rétablit le droit de vote dans les prisons.
En dépit de quelques périodes de durcissement, le mouvement vers plus d’humanisation n’est alors plus remis en cause. La réinsertion, comme objectif de politique pénale, est finalement inscrite dans le droit positif par la loi 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, au même titre que la mission de garde des personnes placées sous main de justice.
De par leur nature sécuritaire, au sens le plus large, les missions de l’administration pénitentiaire sont au coeur des débats politiques et médiatiques. En 2000, la publication d’un ouvrage dénonçant les conditions d’incarcération à la maison d’arrêt de la Santé [2], suivie de deux rapports parlementaires [3], a conduit à une prise de conscience collective de la réalité de l’univers carcéral et a contribué à faire de la prison un sujet d’actualité. Le rapport de la commission présidée par G. Canivet [4], stigmatisant les insuffisances du contrôle des établissements pénitentiaires, a été une nouvelle occasion de mettre l’administration pénitentiaire sur la sellette pour en dénoncer les dysfonctionnements. Il n’est donc pas surprenant que l’intérêt porté à cette question par les pouvoirs publics et, à travers les média, par l’opinion, ait contribué à accentuer le mouvement de balancier qui, au fil des ans, fait osciller les priorités de l’administration pénitentiaire entre la garde et la réinsertion des personnes condamnées. L’histoire récente fournit une nouvelle illustration de ce phénomène.
Dans le cadre d’une série de réformes de la justice, la politique conduite à partir de 2000 a tendu à limiter le nombre d’incarcérations, à développer la réinsertion des détenus et aménager les peines, tout en améliorant les conditions générales de la détention (poursuite et extension des programmes de construction et de rénovation des prisons). Un projet de loi pénitentiaire a même été élaboré mais n’a jamais abouti. La loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 (dite loi Perben 1) a, en revanche, consacré la priorité donnée à la sécurité pour l’administration pénitentiaire. A la suite du rapport déposé en avril 2003 par le député J.L. Warsmann [5], l’accent a été mis sur le développement des alternatives à l’incarcération qui ont été réactivées par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (dite loi Perben 2).
II - La population pénitentiaire
Aujourd’hui, plus de 180 000 personnes sont quotidiennement confiées à l’administration pénitentiaire, dont, au 1er janvier 2005, 68 % relevaient du milieu ouvert et 32 % du milieu fermé. De 1990 à nos jours, on observe que les populations du milieu ouvert ont augmenté plus rapidement (36 %) que celles qui étaient incarcérées (30 %). Indépendamment de renversements de tendance qui n’ont d’ailleurs pas toujours été concomitants, les statistiques révèlent qu’après avoir régulièrement augmenté de 1990 à 2001, le nombre total de personnes prises en charge par l’administration pénitentiaire a légèrement diminué depuis lors, la baisse du nombre de personnes suivies en milieu ouvert étant plus forte que l’augmentation de celui des détenus.
Tableau : Evolution de la population prise en charge par l’administration pénitentiaire
Le nombre des personnes suivies en milieu ouvert, en hausse régulière jusqu’en 2001, a diminué ensuite jusqu’en 2004 pour progresser à nouveau (1,6 %) en 2005. Cette dernière augmentation concerne principalement les mesures de sursis avec mise à l’épreuve qui, à elles seules, représentent près des trois quarts du total. Les évolutions annuelles correspondent à des flux d’entrée et de sortie des différents dispositifs très importants, car cette population est, par nature, plus mouvante que celle du milieu fermé et la durée des prises en charge est beaucoup plus courte.
Pour sa part, la population incarcérée, après avoir significativement diminué (-11 %) entre 1997 et 2001, a connu une croissance spectaculaire depuis lors : au 1er janvier 2005 on recensait 59 197 détenus soit une augmentation de près de 25 % du total en cinq ans [6]. Cette évolution reflète d’abord la variation de la durée moyenne de détention, qui tend à se stabiliser autour de 8,4 mois en 2004. Elle s’explique aussi par les fluctuations du nombre de personnes entrant en prison : la baisse observée entre 1997 et 2001 a été suivie d’une hausse à partir du dernier trimestre 2001, qui s’est amplifiée en 2002 (+ 2,1 %) et 2003 (+ 3,4 %), en raison de la progression des procédures de comparution immédiate (+ 26 % en 2002), puis de celle des condamnations à des peines correctionnelles comprises entre 1 et 3 ans.
Jusqu’en 2003, la variation du nombre de personnes emprisonnées a surtout concerné la population des prévenus. Depuis cette date, c’est la croissance du nombre des condamnés qui a été la plus forte, comme le montre le tableau ci-après.
Tableau : Part relative des prévenus et des condamnés au sein de la population carcérale
Ces chiffres traduisent un durcissement de la politique pénale et la mise en place d’un dispositif de répression de la délinquance fondé sur l’enfermement, ce que démontre la succession des lois qui ont soit aggravé les peines prévues pour certaines infractions, soit créé de nouvelles infractions punies par des peines de prison. La conséquence de cette situation a été une aggravation de la surpopulation des établissements pénitentiaires qui a conduit le législateur, lors du vote de la loi du 15 juin 2003, à repousser de 5 ans le délai fixé pour l’application du principe de l’encellulement individuel au sein des établissements pénitentiaires. Le taux national de densité [7], qui mesure cette surpopulation, est passé de 115 % au 1er janvier 2003 à 118,9 % au 1er janvier 2005. S’il tend, depuis lors, à se réduire, c’est parce que la mise en service de nouveaux établissements et l’affectation de nouveaux locaux, dont certains étaient destinés initialement à d’autres usages, ont permis d’augmenter les capacités d’accueil de 3 930 places : pour autant, le chiffre national masque des disparités importantes, la situation apparaissant globalement plus satisfaisante dans les maisons centrales (92 % au 1er janvier 2005) ou les centres de détention (95 %) que dans les maisons d’arrêt qui sont aux limites de la rupture (130,5 % en moyenne avec parfois des taux supérieurs à 200 % comme à Lyon ou Orléans).
La situation des autres pays européens
En matière pénitentiaire, des structures de coopération intergouvernementale ont été mises en place au sein du Conseil de l’Europe. Des recommandations et des résolutions ont été adoptées pour fixer des règles communes en vue, principalement, d’améliorer les conditions de détention (par exemple : recommandation du Conseil des ministres du 30 septembre 1999 concernant le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale). C’est également dans ce cadre qu’a été créé, au début des années 80, un dispositif de recueil de statistiques, le système SPACE, qui permet de disposer de données homogènes afin de les comparer. En matière d’incarcération, les dernières statistiques publiées montrent que la France se distingue par un taux de détention inférieur à celui de ses principaux homologues européens. L’écart tend à se resserrer avec l’Italie et l’Allemagne, mais reste particulièrement élevé avec le Royaume Uni ou l’Espagne. La France se singularise, en outre, par une densité carcérale plus importante que dans les autres pays européens, seule l’Italie présentant une situation plus dégradée.
Tableau : Evolution des populations carcérales de 1999 à 2003 (au 1er septembre)
S’agissant des taux de détention, l’écart avec le Royaume Uni s’explique, principalement, par le nombre d’entrées en détention tandis qu’avec l’Espagne, c’est leur durée qui en est à l’origine.
Tableau : Nombre d’entrées en établissements pénitentiaires et durée moyenne de détention en 2002
Enfin, la France se distingue par un taux d’évasion relativement bas, par rapport au Royaume Uni et à l’Italie, mais par un taux de suicides beaucoup plus élevé que dans tous les autres pays européens.
Tableau : Evasions et suicides de détenus en 2002
Un second volet de SPACE a été mis en place pour recueillir des données sur les sanctions et mesures appliquées dans la communauté (SMC), qui correspondent en France aux alternatives à l’incarcération. Mais l’exercice s’est révélé très délicat compte tenu de l’hétérogénéité des dispositifs nationaux. Certains pays disposent d’une gamme de mesures très diversifiées alors que d’autres n’en ont aucune. Des enquêtes conduites sur la situation qui prévalait en 1999 et 2001 ont ainsi fourni des résultats hétérogènes et le travail d’exploitation est en cours.
III - L’organisation de l’administration pénitentiaire
Pour assurer sa double mission de garde et de réinsertion, l’administration pénitentiaire dispose d’une organisation atypique qui est le reflet de l’histoire.
Créée en 1795, elle a été rattachée au ministère de l’intérieur jusqu’en 1911, date à laquelle elle passe sous l’autorité du ministère de la justice. L’administration centrale a pour correspondantes neuf directions régionales des services pénitentiaires (Bordeaux, Dijon, Lille, Lyon, Marseille, Paris, Rennes, Strasbourg, Toulouse) et une mission outre mer. Ces directions régionales ont un ressort territorial qui ne correspond ni à celui des régions, ni à celui des cours d’appel. Elles couvrent des zones géographiques particulièrement vastes. Celle de Paris -la plus importante il est vrai- correspond à deux régions administratives et 14 départements, ainsi qu’au ressort de quatre cours d’appel et de 17 tribunaux de grande instance, ce qui la met en relation avec autant de services déconcentrés de l’Etat. La plus petite des neuf directions régionales, celle de Dijon, se situe à cheval sur trois régions. Le niveau opérationnel de l’administration pénitentiaire est constitué par les 188 établissements (1er avril 2005) et par les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) créés en 1999 et héritiers des CPAL, dont le ressort correspond globalement à celui des départements. Un établissement public administratif, l’école nationale de l’administration pénitentiaire (ENAP) et un service de l’administration délocalisé à Tulle, le service de l’emploi pénitentiaire, qui gère la régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP), complètent cet ensemble. S’agissant plus spécialement des établissements pénitentiaires, une distinction est opérée en fonction du type de populations qu’ils accueillent et de la rigueur du régime de détention qu’ils mettent en oeuvre : les 115 maisons d’arrêt sont censées être destinées aux prévenus en attente de jugement ainsi qu’aux condamnés dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à un an lors de leur condamnation définitive ; quant aux 60 établissements pour peine, ils se répartissent en 5 maisons centrales où sont incarcérés les détenus les plus dangereux, 24 centres de détention réservés à des condamnés à des durées plus brèves ou qui témoignent d’une réelle volonté de réinsertion et 31 centres pénitentiaires constitués de quartiers différenciés aux régimes de détention plus ou moins rigoureux (dont 4 sont constitués, à titre principal, d’un quartier « centrale ») ; enfin, 13 centres de semi-liberté sont réservés aux personnes dont les juges ont considéré qu’elles pouvaient être admises à cette mesure d’aménagement de peine.
IV - Les moyens financiers et humains
Depuis 1997, l’administration pénitentiaire a bénéficié d’une hausse significative et continue de ses crédits. Leur croissance, relativement modérée en 1998, s’accélère ensuite et, sur l’ensemble de la période contrôlée par la Cour (1997 à 2005), leur progression est supérieure à 60 % et devance très nettement celle des crédits du ministère de la justice (+50 %) ou plus encore du budget général (+28,8 %).
Tableau : Evolution des crédits ouverts en LFI
Actuellement, le budget de l’administration pénitentiaire dépasse 1 650 millions d’euros, soit 0,5 % du budget général. En son sein, les crédits de rémunérations sont les plus importants : ils correspondent à plus de la moitié du total. Au 31 décembre 2003, l’administration pénitentiaire comptait 27 470 agents. L’augmentation de leur nombre, continue mais progressive depuis vingt ans, n’a pas été corrélée à l’évolution de la population pénale mais reflète plutôt l’impact des programmes de construction successifs destinés à accroître les places en détention ainsi que les conséquences de certaines réformes relatives aux modalités de prise en charge des détenus qui ont exigé l’élévation de leur taux d’encadrement.
La répartition des effectifs
Les agents se répartissent en 25 corps, appartenant à cinq filières. Tous corps confondus, les personnels de catégorie A représentent 3,7 % de l’effectif, les personnels de catégorie B 13,9 % et les personnels de catégorie C 82,3 %. Ces pourcentages reflètent le poids des agents de surveillance dans le personnel de l’administration pénitentiaire.
Tableau : Répartition des effectifs par corps au 31 décembre 2003
Les personnels sont essentiellement affectés dans les services déconcentrés, l’administration centrale ne comptant, au 1er janvier 2004, que 260 agents. Le niveau régional emploie 788 personnes auxquelles s’ajoutent les 196 membres des équipes régionales d’intervention et de surveillance (ERIS). L’essentiel des agents exerce ses activités au sein des établissements, maisons d’arrêt (12 096), centres pénitentiaires (5 480), centres de détention (3 888), maisons centrales (1 114) et centres de semi-liberté. Les SPIP n’emploient pour leur part que 2 170 personnes, soit moins de 10 % du total.
De 2000 à 2004 la proportion des femmes dans le corps des surveillants est passée de 3,5 % à 11,2 %. Compte tenu des contraintes liées à l’organisation du travail et à la sécurité dans des quartiers de détention où une majorité d’hommes est incarcérée, des quotas ont limité à 20 % le nombre de postes susceptibles d’être occupés par des femmes dans les établissements.
L’administration pénitentiaire se heurte, depuis quelques années, à des difficultés récurrentes pour pourvoir ses emplois. Le nombre élevé des vacances de postes en début d’année (2 255 en janvier 2004) en témoigne. Ce chiffre important ne correspond pas seulement aux délais indispensables au recrutement, à la formation et à la prise de fonctions des agents : il illustre aussi deux problèmes de gestion auxquels est confrontée l’administration pénitentiaire.
Le premier tient aux recrutements. Le nombre de candidats aux concours organisés par l’administration pénitentiaire est insuffisant. Entre 2000 et 2002, il n’a même cessé de diminuer et, alors que les besoins étaient estimés à 1 000 personnes pour ce dernier exercice, 745 surveillants seulement ont pu être recrutés. Aussi l’administration pénitentiaire s’est-elle engagée dans une politique très active de communication, qui a d’ailleurs porté ses fruits à l’occasion de l’organisation des concours de recrutement de surveillants en 2003. Mais l’amélioration reste fragile et les incertitudes liées aux recrutements demeurent en raison, notamment, du faible niveau des candidats.
Le second problème est lié à l’importance des flux de personnels qui quittent l’administration pénitentiaire. Pour l’essentiel (les deux tiers environ), il s’agit des vagues successives de départs à la retraite, dont l’importance résulte notamment de la mise en oeuvre de la loi du 28 mai 1996 ouvrant aux personnels de surveillance le bénéfice d’un régime de bonification des annuités servant au calcul des pensions de retraite, dit de la bonification du cinquième. Le dernier tiers des départs, qui n’est pas lié à une perspective de retraite, a des origines diverses que l’administration pénitentiaire n’est pas en mesure d’expliquer.
V - Les moyens immobiliers
La hausse du budget de l’administration pénitentiaire depuis 1997 s’explique principalement par l’évolution de ses crédits d’équipement (près de 300 % pour les crédits de paiement). Leur progression s’est accélérée à partir de 2002 en raison des dispositions de la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 qui affichent une priorité marquée en faveur de l’immobilier. Cette priorité s’explique par les caractéristiques actuelles du patrimoine immobilier de l’administration pénitentiaire.
Elles tiennent d’abord à l’hétérogénéité et à l’ancienneté d’un certain nombre d’établissements : une vingtaine d’entre eux ont été construits avant 1820 et les deux-tiers de l’ensemble entre 1830 et 1860. Nombre de bâtiments ont donc une conception architecturale dépassée et ne sont pas adaptés aux méthodes actuelles de prise en charge des détenus. Le vieillissement du parc immobilier a été d’autant plus rapide que les crédits destinés à la maintenance ont longtemps été insuffisants. L’administration pénitentiaire estime à environ 21 M€ par an, soit près de 315 M€ depuis 15 ans, le déficit en la matière. Cette situation affecte particulièrement les établissements connaissant un taux d’occupation élevé et un rythme rapide de rotation des détenus.
Hétérogène, le parc immobilier l’est également par la taille des établissements. Sur le seul territoire métropolitain, une cinquantaine de maisons d’arrêt ont une capacité d’accueil inférieure à 100 places et une vingtaine inférieure à 50. A l’opposé, plusieurs structures peuvent recevoir un nombre considérable de détenus, comme la maison d’arrêt de Fleury Mérogis (près de 3 000 places), celle de Fresnes (environ 1 400), celle de Marseille-Les Baumettes (environ 1 250), celle de Paris-La Santé (environ 1 200) ou encore la maison d’arrêt et le centre de détention de Loos-les-Lille (plus de 800 au total).
Enfin, le parc pénitentiaire est, globalement, peu adapté aux besoins. Rares pour les femmes, les possibilités d’accueil sont également insuffisantes pour certaines catégories de la population masculine : Détenus les plus dangereux, personnes âgés ou souffrant d’un handicap. A cela s’ajoute le fait que certains établissements sont isolés sur le territoire, ce qui a une incidence directe sur les possibilités de réinsertion des personnes qui y sont emprisonnées.
C’est la prise en compte de ces différents inconvénients qui a été à l’origine du lancement de programmes immobiliers lourds visant à construire de nouveaux bâtiments et à rénover ceux dont la vétusté nuisait à leur fonctionnement. Mais la mise en oeuvre de ces programmes a été lente et difficile à réaliser, l’administration pénitentiaire ne parvenant pas à consommer les crédits mis à sa disposition à cette fin. La lenteur apportée à l’exécution des programmes n’a d’ailleurs pas concerné que les opérations de construction, toujours délicates en raison des problèmes liés à l’identification et à l’acquisition des terrains nécessaires ou à la complexité des marchés à conclure ; elle a également affecté certaines opérations de rénovation, comme à Paris La Santé où les travaux n’ont toujours pas commencé alors que la décision de rénover l’établissement a été prise il y a plus de cinq ans [8].
Les programmes de construction des nouveaux établissements pénitentiaires
Le programme 13 000 a été lancé en 1988 pour pallier l’insuffisance des places de détention. Initialement fixé à 15 000 places nouvelles, le programme a été réduit à 13 000 en raison, principalement, de son coût budgétaire. Rapidement mis en oeuvre avec le concours de gestionnaires privés, il a permis la construction de 25 établissements qui ont été mis en service entre le 2 mai 1990 et le 16 octobre 1992 sur l’ensemble du territoire national. Mais il n’a pas été suffisant pour ajuster le parc pénitentiaire aux besoins.
Le programme 4 000 a été lancé en 1996. A partir d’une étude des besoins existant au niveau régional, il visait à construire sept maisons d’arrêt, centres de détention et centres pénitentiaires en vue de créer 3 800 places additionnelles. A cet ensemble devait s’ajouter une maison centrale de 200 places. Ultérieurement, une inflexion a été donnée au projet initial pour prévoir la construction de quatre nouvelles maisons d’arrêt dans les départements du Nord, de la Haute Garonne, du Var et du Loiret. Ce programme visait un achèvement des travaux en mars 2000. Mais les difficultés inhérentes à la finalisation des dossiers de consultation des entreprises se sont ajoutées à celles liées au choix des terrains, de telle sorte que la sélection des entreprises n’a été effectuée que dans le courant de l’année 1999. Ces délais se sont évidemment répercutés sur la date de livraison et d’ouverture des nouveaux établissements (2003 pour la maison d’arrêt de Toulouse Seysses, 2004 pour les centres pénitentiaire de Liancourt, Toulon-La-Farlède et janvier 2005 pour le centre pénitentiaire de Meaux- Chauconin et la maison d’arrêt de Lille Sequedin). Au total près de 10 ans auront été nécessaires pour que le programme soit entièrement réalisé.
En 1999, ont été, par ailleurs, décidées la reconstruction de la maison d’arrêt de Saint Denis de la Réunion et la construction de cinq établissements appelés à se substituer aux maisons d’arrêt de Nice, Nancy, du Mans et de Basse Terre.
Enfin, en 2002, c’est le programme 13 200 qui a été lancé. Il a pour ambition de rendre la carte pénitentiaire plus pertinente par l’implantation d’établissements situés à proximité des grands centres urbains, dans les régions qui souffrent d’un déficit de places. Il vise également à créer de nouveaux établissements pour peine (maisons centrales, notamment) et des structures adaptées à certains publics (mineurs, détenus âgés). Comme pour les programmes 13 000 et 4 000, le choix a été fait d’une délégation des opérations de construction à des prestataires privés. Les procédures de sélection laissent entrevoir une ouverture échelonnée des établissements à partir du mois de décembre 2006 (centre pénitentiaire de la Réunion, par exemple).
VI - L’enquête de la Cour des comptes
En décidant d’inscrire au programme de ses travaux un contrôle de l’administration pénitentiaire, la Cour n’avait pas pour objectif de se prononcer sur les mesures susceptibles d’être prises à l’égard des personnes placées sous main de justice ni, encore moins, de commenter les orientations politiques retenues pour assurer l’effectivité des peines. Elle n’avait pas davantage pour ambition de dresser le panorama de ce que sont aujourd’hui les conditions de vie en prison, ce qui aurait pu la conduire à émettre des observations et des recommandations excédant le champ de ses compétences.
Excluant de son analyse les questions touchant à la politique immobilière, à la gestion stricto sensu des personnels de l’administration pénitentiaire [9] et au contrôle exercé par les commissions de surveillance sur chaque établissement, elle a privilégié l’étude du fonctionnement quotidien des services qui interviennent tant en milieu fermé qu’en milieu ouvert. Elle a examiné ce fonctionnement globalement au plan national, et, de manière approfondie, à partir d’un échantillon d’établissements et de services choisis pour refléter, de manière aussi représentative que possible, la diversité des situations locales.
L’échantillon de services contrôlés par la Cour
Les services ont été sélectionnés au sein de quatre des neuf directions régionales des services pénitentiaires : celles de Dijon, Lille, Paris et Toulouse.
Au sein de ces régions, les établissements pénitentiaires contrôlés ont été choisis de telle sorte qu’ils offrent un échantillon représentatif des types d’établissement (maisons centrales, centres de détention, centres pénitentiaires, maisons d’arrêt et centres de semi-liberté) et des modes de gestion pratiqués (mixte ou publique). A ces deux critères, ont été ajoutés ceux de la taille et de la vétusté.
Lors des missions organisées dans ces établissements, le personnel socio-éducatif des SPIP a été rencontré. En outre, des missions spécifiques ont été organisées au sein des SPIP de la Côte d’Or, de la Haute Garonne, de l’Essonne, de Paris et du Val de Marne.
Au sein des établissements pénitentiaires, la Cour a choisi d’examiner quatre fonctions - la sécurité, le travail, la santé, la restauration - ainsi que deux dispositifs destinés à améliorer la vie quotidienne en prison : la « cantine » et la mise à disposition de postes de télévision.
Les alternatives à l’incarcération dont l’examen a été privilégié ont été le placement sous surveillance électronique (PSE ou bracelet électronique), les travaux d’intérêt général (TIG), et les mesures de semi-liberté. Ces trois dispositifs sont en effet aujourd’hui au coeur du plan de relance du milieu ouvert décidé par le gouvernement à la suite, notamment, de la publication du rapport Warsman. Sans doute aurait-il été intéressant de compléter cette analyse en dressant le bilan d’un quatrième dispositif, le sursis avec mise à l’épreuve (SME) qui, à lui seul représente quantitativement l’essentiel des mesures alternatives à l’incarcération (80 %). Malheureusement, ce type de peine ne fait l’objet d’aucun suivi particulier par l’administration pénitentiaire qui n’est même pas en mesure de préciser la proportion de sursis remis en cause. Une telle lacune ne permet donc pas de disposer d’une information objective sur l’efficacité d’une mesure qui constitue, en masse, l’essentiel des alternatives suivies par les SPIP.
Enfin, un contrôle particulier a été diligenté sur le service de l’emploi pénitentiaire, gestionnaire de la RIEP, qui est elle-même un compte de commerce.
Tableau : Mode de gestion par Etablissement et Direction régionale
La Cour s’est d’abord efforcée d’analyser les conditions dans lesquelles l’administration pénitentiaire s’acquitte de la double mission qu’elle tient de la loi. Cette double mission - garder pour sanctionner, réinsérer pour prévenir - conduit la pénitentiaire à gérer et à piloter une multitude de fonctions, qui vont de l’enfermement intégral aux activités de travail et de loisir, en passant par la surveillance de la santé des détenus, leur formation ou la préparation de leur sortie de prison et leur retour à la vie ordinaire, ainsi que de nombreux dispositifs d’alternatives à l’incarcération. C’est cette gestion que, dans un premier temps, la Cour a cherché à mesurer et à évaluer, en faisant porter ses investigations sur des secteurs d’activité ou des dispositifs qui lui paraissaient prioritaires : sécurité, travail, santé, hygiène, alimentation, placement sous surveillance électronique, semi liberté notamment.
La diversité et l’ampleur des questions à résoudre par l’administration pénitentiaire étaient telles que les pouvoirs publics ont été tentés, il y a un peu plus d’une quinzaine d’années, de recourir à une solution globale consistant à concéder la gestion d’un certain nombre d’établissements pénitentiaires. L’administration pénitentiaire a ainsi été l’un des premiers services de l’Etat à s’être engagé sur une grande échelle dans une démarche de partenariat avec le secteur privé. Même s’il est apparu rapidement que certaines fonctions régaliennes -telles que le maintien de l’ordre dans les prisons ou le service du greffe - ne devaient pas être sous-traitées, l’idée de faire gérer les établissements pénitentiaires par des opérateurs privés a semblé intéressante en ce qu’elle était l’occasion de moderniser les procédures et les méthodes de l’administration qui auraient ainsi dû évoluer pour passer du « faire » au « faire faire ».
Fondés sur les dispositions de la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, des contrats dits de gestion mixte ont confié pour dix ans à des groupements d’entreprises privées la charge de contribuer au fonctionnement d’établissements dans des zones géographiques déterminées. Inaugurée à la fin des années 1980, elle a préfiguré les nouvelles formes d’association de partenaires privés au fonctionnement du service public, qu’en dernier lieu l’ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat public/privé a systématisé.
La Cour a donc dressé le bilan de cette politique pour en mesurer les avantages supposés sur les plans technique et financier. Cette approche paraissait d’autant plus nécessaire qu’aucune évaluation d’ensemble n’avait jusqu’alors été faite et que, dans le même temps, le ministère de la justice semblait s’engager résolument dans la voie de la gestion mixte pour la plupart de ses programmes de construction de prisons. Or, si cette option, proche de la formule des partenariats public - privé, est appelée à être confirmée, encore convient-il de bien en mesurer les contraintes et les conséquences potentielles : le contrôle de la Cour a mis en évidence que tel n’était pas le cas.
