3 mars 2006Chapitre V L’absence de comparaison probante entre les deux modes de gestion
I - Des cadres d’intervention différents
A - Un contexte et des objectifs hétérogènes
Les établissements en gestion mixte sont généralement plus récents que ceux relevant de la gestion publique. Conçus dans le cadre de programmes spécifiques (le 13 000 puis le 4 000), leurs locaux ont été construits pour qu’ils puissent disposer d’infrastructures adaptées aux exigences actuelles de la prise en charge des détenus, qu’il s’agisse des surfaces réservées aux ateliers, aux terrains de sport, aux salles d’activités, ou aux locaux des UCSA. A cet égard, ils se distinguent de la plupart des établissements de la gestion publique, souvent installés dans des bâtiments construits à d’autres fins : le centre pénitentiaire de Clairvaux est ainsi implanté dans une ancienne abbaye. Au demeurant, les établissements à gestion publique sont généralement anciens et ne répondent que rarement aux critères d’équipement modernes, notamment en matière d’hygiène.
Par ailleurs, le fonctionnement des établissements à gestion mixte a longtemps été moins contraint qu’en gestion publique parce que les contrats prévoyaient une majoration des prix facturés au delà d’un taux d’occupation, contractuellement défini dans les mémoires techniques (généralement 120 % du taux d’occupation théorique). Pour limiter ses coûts, l’administration s’est donc attachée à maintenir les taux d’occupation en deçà de ce seuil, de telle sorte que les établissements en cause ont bénéficié, de fait, d’une forme de numerus clausus qui leur a permis d’échapper au phénomène de suroccupation qui perturbe gravement le fonctionnement de certaines structures publiques, notamment les maisons d’arrêt. Ce n’est qu’en 2003 que cet avantage relatif de la gestion mixte a été remis en cause : la croissance de la population pénale a conduit à dépasser le taux jusque là plafond de 120 % dans certains établissements qui en relèvent (par exemple, 142,8 % à Nanterre ou 136,5 % à Villepinte fin 2004).
Enfin, les établissements à gestion mixte bénéficient d’un contexte relativement plus favorable que ceux à gestion publique dans la mesure où ils fonctionnent sur le fondement de cahiers des charges qui définissent les obligations de leurs gestionnaires. Ceux-ci disposent donc d’objectifs précis et hiérarchisés qui leur permettent d’identifier clairement leurs priorités.
En contrepartie de ces avantages significatifs, le principal obstacle au bon fonctionnement des établissements à gestion mixte vient de ce qu’ils ont été construits, dans la plupart des cas, loin des centres urbains, compte tenu, notamment, de la difficulté de trouver des terrains disponibles. Mais cette contrainte concerne aussi certains établissements à gestion publique, comme le centre pénitentiaire de Clairvaux ou celui de Lannemezan.
B - Des armes inégales en termes humains et financiers
Le mode de gestion des établissements détermine le niveau des moyens dont ils peuvent disposer. En gestion mixte, les contrats prévoient précisément ce que les gestionnaires privés doivent mobiliser en termes de ressources humaines ou financières. En contrepartie, ils sont assurés de percevoir une rémunération que l’Etat a l’obligation contractuelle de leur verser. Ils disposent donc d’une garantie de ressources qui leur permet, par exemple, d’échapper aux aléas de la régulation budgétaire. Les établissements sous gestion publique sont dans une situation nettement moins favorable, alors même qu’ils disposent de budgets plus contraints. L’absence de données comptables fiables empêche de dresser une comparaison globale, mais deux exemples peuvent servir d’illustration.
Dans le cas de la restauration, il est significatif d’analyser la différence de budget consacré à l’achat de denrées alimentaires au sein de la gestion mixte et de la gestion publique. La comparaison entre le coût alimentaire effectif par jour de détention de la gestion publique et le budget prévu dans le cadre des nouveaux marchés de gestion mixte (respectivement 3,05 € et 3,3 € pour 2002) est révélatrice de l’avantage comparatif donné à cette dernière : l’écart est supérieur à 8 %.
En termes de ressources humaines, les établissements en gestion publique ne disposent que des moyens fixés par les organigrammes, sous réserve du taux de vacance des postes qui les affecte. La gestion mixte au contraire peut organiser au mieux ses recrutements en fonction des besoins locaux. Au surplus, les moyens qui lui sont garantis par contrats, permettent de mettre à la disposition des établissements des équipes de spécialistes plus conséquentes. Dans le cas de la fonction travail, par exemple, chaque établissement en gestion mixte dispose, en continu, de contremaîtres placés sous l’autorité d’un responsable qui organise la production et gère les relations avec les entreprises clientes. Leur nombre varie selon les établissements et les sociétés (de 5 à 9 sur la zone sud d’IDEX, de 3 à 8 sur les zones Ile de France, Ouest et Est de GEPSA et de 5 à 9 sur la zone Nord de SIGES). Mais dans toutes les zones, ils peuvent s’appuyer sur les équipes de commerciaux mises en place par les sociétés gestionnaires au niveau de la zone (par exemple 6 personnes pour SIGES) et qui ont pour mission de rechercher de nouveaux clients. En gestion publique, c’est généralement l’équipe de direction de l’établissement qui doit assumer ces charges et les fonctions de contremaître sont parfois prises en charge, de facto, par des surveillants qui n’ont pas été formés à cet effet.
II - Une méthode de comparaison sommaire
A - L’abandon des ambitions initiales
Consciente du caractère innovant de sa démarche alors qu’elle s’engageait dans la voie de la gestion mixte, l’administration pénitentiaire, dès 1990, s’était fixé pour objectif de mettre en place les conditions d’une comparaison des deux modes de gestion. Quatre établissements de la gestion publique - Laon, Saint Quentin Fallavier, Châteauroux et Arles-, construits dans le cadre du programme 13 000, devaient servir de test et permettre d’identifier les performances respectives de chaque mode de gestion.
Cette ambition est restée lettre morte, les lacunes du système d’évaluation interne de l’administration pénitentiaire ne lui permettant pas de disposer d’indicateurs pertinents pour mener à bien sa comparaison. Une tentative a bien été menée de 1995 à 1997 à partir des quatre établissements précités : elle a fait apparaître que le coût global de la gestion mixte était, tous établissements confondus, comparable à celui de la gestion publique ; en revanche, à capacité équivalente, elle concluait au coût supérieur de la gestion mixte, l’écart entre les deux modes de gestion étant de l’ordre de 10 % du coût par jour de détention et par établissement. Il ressortait de l’étude réalisée qu’une comparaison sérieuse [1] exigeait la mobilisation de moyens conséquents car, en l’absence de comptabilité analytique, le retraitement des opérations de dépenses des établissements témoins devait être fait manuellement.
En 1996, l’administration a cessé de faire de la comparaison des deux modes de gestion une priorité et l’étude amorcée a été abandonnée. Depuis lors, la pénitentiaire a renoncé à toute analyse approfondie et s’est bornée à souligner les difficultés d’un exercice qu’elle n’est jamais parvenue à mener à bien.
B - Une approche non pertinente des coûts budgétaires
Faute d’avoir pu se livrer à une analyse approfondie, l’administration pénitentiaire s’est engagée dans la comparaison entre les deux modes de gestion à travers une approche très simplificatrice. Elle s’est contentée de calculer le coût budgétaire global de chaque type de gestion, qu’elle a ensuite rapporté au nombre de jours de détention correspondants pour comparer les coûts unitaires. Il s’agit là d’une méthode réductrice puisqu’elle ignore l’existence de charges que supportent les gestionnaires privés et qui ne sont pas identifiées pour l’Etat (amortissement des investissements, charges de retraite...). Sa seule justification est d’être simple et de préciser ce que doit débourser l’administration pénitentiaire pour une place de détention, dans chaque type d’établissement, à l’instant « t » [2]. C’est aujourd’hui le seul outil dont elle dispose pour comparer les modes de gestion.
Mais l’administration pénitentiaire n’a pas procédé à une comparaison pertinente. Les limites de son système de comptabilité l’ont en effet empêchée d’identifier avec précision les dépenses des établissements à gestion publique qu’elle souhaitait comparer avec celles des établissements à gestion mixte. Par simplification, elle a considéré que le coût de l’ensemble de ses services déconcentrés (établissements pénitentiaires, directions régionales et SPIP) devait être imputé aux établissements à gestion publique. Or cette simplification est excessive.
Les services en cause participent en effet au fonctionnement des établissements à gestion mixte. Comme ceux à gestion publique, ces derniers peuvent bénéficier des actions financées par les directions régionales pour améliorer la prise en charge des détenus. Et tous disposent d’une antenne SPIP qui occasionne autant de dépenses qu’en gestion publique. La méthode simplifiée de l’administration pénitentiaire est d’ailleurs de plus en plus contestable car le poids des dépenses indûment imputées à la gestion publique augmente de manière significative au fur et à mesure de la montée en charge des SPIP.
Il est résulté de cette approche approximative l’identification d’un coût budgétaire direct de la gestion publique (63,54 € par jour de détention) [3] qui a conduit l’administration à conclure que la gestion mixte était moins onéreuse pour les pouvoirs publics (61,03 € par jour de détention), l’écart atteignant 4 %. Une telle conclusion ne peut être tenue pour fiable car, même en limitant ainsi ses ambitions, l’administration pénitentiaire n’a pas été en mesure de calculer des ratios pertinents.
La Cour s’est efforcée de procéder à une comparaison des deux modes de gestion moins rustique, à partir d’échantillons mieux définis, selon la méthode détaillée ci-après. Cette méthode, qui ne prétend pas à l’exhaustivité, montre cependant que le coût budgétaire direct de la gestion publique est inférieur à celui de la gestion mixte : selon les échantillons retenus et les exercices considérés, l’écart entre la gestion mixte et la gestion publique va de 8,5 % à plus de 50 % du coût de cette dernière.
La méthode de comparaison de la Cour
Le principal écueil du calcul effectué par l’administration pénitentiaire vient de ce que, pour la gestion publique, il agrège la dépense des directions régionales et des SPIP à celle des établissements. Ceci tient à ce que la comptabilité pénitentiaire ne permet pas de dissocier les dépenses des directions régionales de celles des SPIP et des établissements non autonomes. Pour éviter ce biais la Cour s’est livrée à deux comparaisons. Elle a d’abord comparé les dépenses des établissements à gestion mixte à celles des établissements à gestion publique dotés d’une comptabilité autonome. Ceci lui a permis d’exclure de la comparaison les directions régionales, les SPIP et l’ensemble des petits établissements dont le fonctionnement est très différent de ceux confiés à la gestion mixte (400 à 600 places). Pour rendre l’exercice encore plus significatif, la Cour a également exclu de son échantillon les maisons centrales qui, à ce jour, sont toutes confiées à la gestion publique et dont la structure de dépense est très particulière. Elle a ainsi bâti une base de comparaison « établissements autonomes hors centrales » plus fiable que celle utilisée par l’administration centrale.
Pour confirmer ses conclusions, la Cour a également comparé les coûts des établissements à gestion mixte à ceux exposés par trois des quatre établissements construits dans le cadre du programme 13 000 mais repris en gestion publique (Laon, Saint Quentin Fallavier, Châteauroux). Elle a exclu la maison centrale d’Arles de l’échantillon de comparaison car la structure de ses dépenses, en tant que maison centrale, est peu comparable à celle des établissements confiés à la gestion mixte (maison d’arrêt ou centres de détention).
Aucun de ces deux échantillons n’est à lui seul satisfaisant puisque le premier comprend des établissements hétérogènes en termes de capacité (il intègre par exemple la maison d’arrêt de Fleury Mérogis) ou de date de construction et que le second est des plus réduits. La conduite simultanée des deux comparaisons permet toutefois de cerner des tendances et des ordres de grandeur, même si elles n’ont pu être effectuées que sur certains exercices, faute de données disponibles (aucun chiffre n’a par exemple été communiqué pour 2001, année de renouvellement des contrats de gestion mixte).
Tableau : Coût par jour de détention
L’écart mis en évidence par la Cour ne saurait être analysé comme le signe d’une moindre efficience de la gestion mixte par rapport à la gestion publique. Il ne reflète qu’un différentiel de coûts budgétaires directs. En tant que tel, il est utile en ce qu’il illustre la double contradiction à laquelle doit faire face l’administration pénitentiaire.
Tout d’abord, l’identification d’un surcoût budgétaire au détriment de la gestion mixte pose la question de ses causes. En théorie, elles peuvent être de trois ordres. L’écart constaté peut d’abord traduire l’existence de charges additionnelles auxquelles doit faire face la gestion mixte (charges de retraite ou charges fiscales, amortissements, provisions...). Il peut aussi refléter le différentiel de qualité des prestations, puisque les objectifs assignés à la gestion mixte sont plus exigeants. Il peut enfin s’expliquer par la marge bénéficiaire que doivent légitimement réaliser les entreprises pour que leurs actionnaires acceptent de s’engager dans des marchés aussi contraignants. Près de vingt ans après la mise en place de ce nouveau mode de gestion, l’administration n’est toujours pas capable de mesurer la part relative de ces trois facteurs et de suivre son évolution.
Ensuite et surtout, en termes budgétaires, l’administration pénitentiaire est confrontée à une équation difficile à résoudre : elle doit en effet répartir ses crédits entre les deux modes de gestion sans disposer d’aucune marge de manoeuvre pour réguler les charges occasionnées par le plus coûteux. Pour la gestion mixte, les dépenses budgétaires résultent en effet d’un contrat dont le respect s’impose à l’Etat. L’administration pénitentiaire n’a donc d’autre choix que d’utiliser comme variable d’ajustement les dotations qu’elle alloue aux établissements à gestion publique. Elle prend alors le risque de pérenniser et d’accentuer les différences qui existent dans le mode de prise en charge des détenus, ce qui pose la question de l’égalité de traitement de ces derniers selon leur lieu d’incarcération
RECOMMANDATIONS
Il est recommandé à l’administration pénitentiaire de se donner une méthode et les moyens de comparer les coûts respectifs de la gestion publique et de la gestion mixte en y intégrant non seulement les coûts budgétaires directs, mais aussi les coûts indirects, y compris différés.
