CE, 20 mars 2002 (n°226803) - annulation pour excès de pouvoir d’une partie de circulaire instituant une procédure d’agrément préalable au mandataire d’une pers incarcérée

Conseil d’Etat
20 mars 2002 n°226803

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu 1°), sous le n° 226803, la requête, enregistrée le 3 novembre 2000 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentée par M. DIENG LOBAT, détenu à la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis, 7, avenue des Peupliers (91706) Ste-Geneviève des Bois cedex ;

M. DIENG LOBAT demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire n° NOR JUS E 00 40 087 C du 31 octobre 2000 relative à l’application aux détenus de l’article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Vu, 2°) sous le n° 227452, la requête, enregistrée le 24 novembre 2000, présentée par le SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE du centre pénitentiaire Ducos (SLP), dont le siège est à Champigny (97224), représenté par M. Ajolet, son secrétaire local ;
le syndicat SLP demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la même circulaire ;
2°) de condamner l’Etat à lui payer la somme de 5 000 F en application de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;

Vu, 3°), sous le n° 227847, la requête, enregistrée le 5 décembre 2000, présentée par le SYNDICAT UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE (U.F.A.P.), dont le siège est BP 197, 208 rue des Pyramides, 91006, Evry Cedex, représenté par M. Louvounou, son secrétaire général adjoint ; le syndicat U.F.A.P. demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la même circulaire ;
2°) d’annuler toutes les notes de service et circulaires prises en corollaire de cette circulaire ;
3°) d’enjoindre à l’administration pénitentiaire d’appliquer la décision à intervenir sous peine d’une astreinte de 2 500 F par jour de retard ;
4°) de condamner l’Etat à lui payer la somme de 5 000 F en application de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;

Vu, 4°), sous le n° 227848, la requête enregistrée le 5 décembre 2000, présentée par M. Patrick LOUVOUNOU, premier surveillant au centre pénitentiaire de Baie-Mahault, demeurant ... Baie-Mahault (97122) cedex ;

M. LOUVOUNOU demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la même circulaire ;
3°) d’enjoindre à l’administration pénitentiaire d’appliquer la décision à intervenir sous peine d’une astreinte de 2.500 F par jour de retard ;
4°) de condamner l’Etat à lui payer la somme de 5.000 F en application de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;

Vu, 5°), sous le n° 228666, la requête, enregistrée le 29 décembre 2000, présentée par M. François KORBER, 900223 D, 2ème Sud-C. 456, allée des Thuyas, à Fresnes (94260) ;

M. KORBER demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la même circulaire ;
2°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire du ministre de la justice du 2 avril 1996 relative au régime disciplinaire des détenus, ainsi que les articles D. 250 à D. 251-8 du code de procédure pénale ;
3°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 50 000 F en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ;

Vu, 6°), sous le n° 228686, la requête, enregistrée le 29 décembre 2000, présentée par l’ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS, dont le siège est 11, place Dauphine, (75053) Paris Louvre RPSP, représenté par son bâtonnier en exercice ;
l’ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir la même circulaire ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

Vu le code de procédure pénale ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 modifiée ;

Vu le décret n° 96-287 du 2 avril 1996 ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Ducarouge, Conseiller d’Etat, - les conclusions de M. Seban, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que les requêtes de M. DIENG LOBAT, du SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE (SLP), du SYNDICAT UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE (UFAP), de M. LOUVOUNOU, de l’ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS et de M. KORBER sont dirigées contre la même circulaire ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

Considérant que la circulaire du garde des sceaux, ministre de la justice, du 31 octobre 2000 dont les requérants demandent l’annulation pour excès de pouvoir, est relative à l’application au régime disciplinaire des détenus dans les établissements pénitentiaires de l’article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 concernant les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations aux termes duquel : "Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L’autorité administrative n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique./ Les dispositions de l’alinéa précédent ne sont pas applicables :
1°) en cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles ;
2°) lorsque leur mise en oeuvre serait de nature à compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationales ;
3°) aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière./ Les modalités d’application du présent article sont fixées en tant que de besoin par décret en Conseil d’Etat" ;

Sur les conclusions des requêtes du SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE (S.L.P.), du SYNDICAT UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE (U.F.A.P.) et de M. LOUVOUNOU :

Considérant que les dispositions de la circulaire attaquée ne portent atteinte ni aux droits que les personnels de l’administration pénitentiaire tiennent de leur statut, ni aux prérogatives de leurs corps ni à leurs conditions d’emploi et de travail ;
que, par suite, ni M. LOUVOUNOU en sa qualité de surveillant de prison ni les deux syndicats requérants ne justifient d’un intérêt leur donnant qualité pour demander l’annulation, pour excès de pouvoir, de cette circulaire ;
que, par suite, leurs conclusions tendant à l’annulation, par voie de conséquence, des "notes de service et circulaires prises en corollaire de cette circulaire" ainsi qu’aux fins d’injonction ne peuvent qu’être rejetées ;

Sur les conclusions présentées par l’ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS, M. DIENG LOBAT et M. KORBER tendant à l’annulation de la circulaire du 31 octobre 2000 : En ce qui concerne le bénéfice de l’aide juridictionnelle :

Considérant que si l’ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS soutient que la circulaire attaquée tend à priver les détenus faisant l’objet d’une procédure disciplinaire du bénéfice de l’aide juridictionnelle, le ministre s’est borné à rappeler que cette procédure est dépourvue de caractère juridictionnel, qu’elle n’ouvre pas droit à une prise en charge des frais d’avocat au titre de l’aide juridictionnelle et que l’assistance des détenus par un avocat ne peut être financée que dans le cadre de l’accès au droit, conformément aux dispositions de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, dont l’article 2 réserve le bénéfice de l’aide juridictionnelle aux "personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice" ;
qu’en ajoutant que "rien ne s’oppose en revanche à ce que l’assistance d’un avocat ou d’un tiers puisse être financée via les conseils départementaux d’accès au droit qui se mettent progressivement en place dans chaque département", le ministre s’est borné à rappeler que les articles 53 et suivants de la même loi organisent une aide à l’accès au droit, laquelle comprend notamment l’aide à la consultation en matière juridique et l’assistance au cours des procédures non juridictionnelles, parmi lesquelles la procédure disciplinaire applicable aux détenus ;
qu’ainsi la circulaire n’a pas modifié sur ces points l’état du droit résultant des dispositions législatives susmentionnées ;
qu’est à cet égard sans influence le fait allégué que celles-ci ne seraient pas compatibles avec les stipulations des paragraphes 1 et 3 c de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les conclusions susanalysées ne sont pas recevables ;

En ce qui concerne la mise en oeuvre du deuxième alinéa de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 :

Considérant que la première partie de la circulaire se borne à commenter les circonstances dans lesquelles il peut être dérogé à la procédure d’assistance et de représentation prévue par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000, notamment en cas d’urgence ou lorsque sa mise en .uvre serait de nature à compromettre l’ordre public ;
que, contrairement à ce que soutiennent M. DIENG LOBAT et M. KORBER, la circulaire distingue ces deux hypothèses qui, au demeurant, pourraient se présenter, en fait, de manière concomitante ;
qu’en écartant la mise en .uvre de la nouvelle procédure en cas d’urgence ou d’incidents graves mettant en cause l’ordre et la sécurité de l’établissement pénitentiaire, la circulaire attaquée n’ajoute aucune règle nouvelle à celles qui ont été édictées par le deuxième alinéa de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les conclusions dirigées contre les dispositions de la première partie de la circulaire ne sont pas recevables ;

En ce qui concerne la procédure d’agrément :

Considérant que dans sa seconde partie, la circulaire du 31 octobre 2000 fixe les conditions d’application aux détenus qui font l’objet de poursuites disciplinaires de la procédure d’assistance ou de représentation prévue par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 ;
qu’après avoir mentionné que " l’assistance par un conseil ou la représentation par un mandataire impliquant à que le détenu puisse communiquer librement avec ce conseil ou ce mandataire, il importe que la personne choisie autre qu’un avocat soit préalablement agréée par l’administration pénitentiaire ", elle organise une procédure d’agrément par l’administration des personnes qui seront habilitées à représenter le détenu au cours de la procédure disciplinaire ;

Considérant que si les exigences propres au fonctionnement des établissements pénitentiaires justifient que soient prévues des limites au choix, par les détenus, des mandataires chargés de les représenter, l’institution d’une procédure d’agrément de ces mandataires présente un caractère réglementaire et relève du décret en Conseil d’Etat prévu par la loi ;
que dès lors les requérants sont recevables et fondés à soutenir qu’en tant qu’elle institue cette procédure d’agrément et en tant qu’elle fait ensuite référence à la notion de " mandataire préalablement agréé ", la circulaire attaquée émane d’une autorité incompétente ;
que, toutefois, ces dispositions ne forment pas avec les autres dispositions de la circulaire un tout indivisible ;

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont fondés à demander l’annulation de la circulaire du 31 octobre 2000 du garde des sceaux, ministre de la justice, qu’en tant qu’elle institue une procédure d’agrément des mandataires et se réfère au "mandataire préalablement agréé" par l’administration pénitentiaire ;

Sur les conclusions de la requête n° 228666 présentée par M. KORBER en tant qu’elle est dirigée contre les articles D 250 à D 251-8 du code de procédure pénale et la circulaire ministérielle du 2 avril 1996 relative au régime disciplinaire des détenus :

Considérant qu’aux termes de l’article R. 611-22 du code de justice administrative : "Lorsque la requête ou le recours mentionne l’intention du requérant ou du ministre de présenter un mémoire complémentaire, la production annoncée doit parvenir au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat dans un délai de quatre mois à compter de la date à laquelle la requête a été enregistrée. Si ce délai n’est pas respecté, le requérant ou le ministre est réputé s’être désisté à la date d’expiration de ce délai, même si le mémoire complémentaire a été ultérieurement produit. Le Conseil d’Etat donne acte de ce désistement" ;

Considérant que si dans sa requête introductive d’instance M. KORBER a exprimé l’intention de développer ultérieurement son argumentation en tant qu’elle était dirigée contre les articles D 250 à D 251-8 du code de procédure pénale et de la circulaire du 2 avril 1996, il n’a pas produit le mémoire complémentaire annoncé ;
qu’ainsi il doit être réputé s’être désisté de ces conclusions ;
qu’il y a lieu de donner acte de ce désistement ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative présentées par le SYNDICAT S.L.P., le SYNDICAT U.F.A.P., M. LOUVOUNOU et M. KORBER :

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l’Etat soit condamné à payer au SYNDICAT S.L.P., au SYNDICAT U.F.A.P. et à M. LOUVOUNOU la somme que demandent ceux-ci au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’en faire application en ce qui concerne M. KORBER et de condamner l’Etat à lui payer la somme qu’il demande au même titre ;

DECIDE :

Article 1er  : Il est donné acte du désistement des conclusions de la requête de M. KORBER dirigées contre les articles D 250 à D 251-8 du code de procédure pénale et la circulaire ministérielle du 2 avril 1996.

Article 2 : La circulaire du garde des sceaux, ministre de la justice du 31 octobre 2000 relative à l’application aux détenus de l’article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 est annulée en tant qu’elle institue une procédure d’agrément des mandataires susceptibles d’être choisis par les détenus pour les assister ou les représenter et en tant qu’elle fait référence au "mandataire préalablement agréé" par l’administration pénitentiaire.

Article 3 : Les requêtes du SYNDICAT S.L.P., du SYNDICAT U.F.A.P et de M. LOUVOUNOU et le surplus des conclusions des requêtes de M. DIENG LOBAT, de M. KORBER et de l’ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS sont rejetés.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. DIENG LOBAT, au SYNDICAT LUTTE PENITENTIAIRE (S.L.P.), au SYNDICAT UNION FEDERALE AUTONOME PENITENTIAIRE (U.F.A.P.), à M. Patrick LOUVOUNOU, à M. François KORBER, à l’ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS et au garde des sceaux, ministre de la justice.