Proposition de loi tendant à supprimer la peine complémentaire d’interdiction du territoire français

PROPOSITION DE LOI

tendant à supprimer la peine complémentaire d’interdiction du territoire français,

PRÉSENTÉE

Par Mme Nicole BORVO, MM. Robert BRET, Guy FISCHER, Mmes Marie-Claude BEAUDEAU, Danielle BIDARD-REYDET, M. Yves COQUELLE, Mmes Annie DAVID, Michelle DEMESSINE, Évelyne DIDIER, MM. Thierry FOUCAUD, Gérard LE CAM, Mmes Hélène LUC, Josiane MATHON, MM. Roland MUZEAU, Jack RALITE, Ivan RENAR, Mme Odette TERRADE et M. Paul VERGÈS,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Justice.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

A la fin de l’année dernière, la sortie en salle du film-reportage de Bertrand Tavernier, « Histoires de vies brisées », a remis sous les feux de l’actualité le combat d’individus et d’associations mené depuis de nombreuses années pour la suppression de la double peine.

La « double peine », c’est cette anomalie de notre droit pénal qui aboutit à punir par deux fois pour un même délit une personne, au motif exclusif qu’elle n’est pas de nationalité française : condamnation à une peine de prison et interdiction du territoire prononcée par le juge judiciaire ou arrêté d’expulsion pris par l’autorité administrative.

Chaque année, ce sont ainsi près de 20 000 personnes qui font l’objet d’une peine d’interdiction du territoire français prononcée par un tribunal. Parmi elles, nombreuses sont celles pour qui cette peine aura des conséquences extrêmement lourdes parce que, en France depuis nombreuses années, elles y ont toutes leurs attaches : familiales, privées, sociales et économiques. Le retour dans un pays avec lequel elles n’ont d’autres liens que celui d’une « nationalité de papier » apparaît alors, à bien des égards, dramatique lorsqu’il les sépare de leur famille, leurs parents, leurs frères et soeurs quand ce n’est pas leur conjoint et leurs enfants, leurs amis, leurs voisins, leur école ou leur travail.

C’est en ce sens qu’il convient de parler de « vie brisée », laquelle ne s’arrête pas seulement à la personne bannie elle-même, mais se répercute également sur son entourage en privant les enfants de père ou de mère, les femmes de mari, les petits-enfants de grands-parents.

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La présente proposition de loi tend à la suppression de la peine d’interdiction du territoire dont peuvent être assortis un certain nombre de délits, telle que prévue par le code pénal, le code du travail ou par des lois plus spécifiques telle la loi de 1973 sur l’hébergement collectif ou la loi de 1984 sur la sécurité des manifestations sportives.

Elle ne vise donc pas la peine d’ITF prononcée en application de l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France. Ce faisant, les auteurs de la proposition de loi ont conscience de laisser de côté les nombreux problèmes posés par la coexistence d’une voie administrative et d’une voie judiciaire d’éloignement du territoire, de même que ceux tenant à une définition particulièrement large de l’atteinte à l’ordre public contenue dans les arrêtés d’expulsion : le rapport de la commission de réflexion mise en place par Mme Guigou en 1998 et Mme Chanet sur les peines d’interdiction du territoire en faisait largement mention.

Néanmoins, il leur a semblé que les peines d’ITF prévues dans le cadre de cette ordonnance relevaient d’une autre problématique et exigeaient leur réexamen dans le cadre plus général d’une réflexion sur la politique d’immigration que la France entend mener et notamment la question de la pénalisation du séjour irrégulier et la définition des catégories protégées.

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La peine d’interdiction du territoire français que le juge pénal peut être amené à prononcer en sus de la condamnation principale, n’est apparue que très récemment dans notre droit : prévue par la loi du 30 décembre 1970 dans le cadre strict d’infractions à la législation sur les stupéfiants, elle n’a été sinon généralisée, du moins largement étendue qu’à l’occasion de la refonte du code pénal en 1992-93. Avec les dispositions particulières prévues dans le code du travail ou dans des lois particulières, ce sont aujourd’hui plus de 200 délits qui peuvent être sanctionnés d’une peine d’interdiction du territoire français.

Or, il faut bien admettre qu’à plus d’un titre cette peine contrevient aux principes directeurs de notre droit pénal :

1° La peine d’interdiction du territoire français est discriminatoire ; elle heurte singulièrement le principe d’égalité devant la loi pénale en créant une peine sans lien direct avec l’infraction elle-même : l’ITF est en effet prononcée du seul fait de la nationalité de celui qui l’a commise, et ne peut donc être raccrochée à l’infraction.

En ce sens, il semble difficile de l’assimiler à une peine complémentaire laquelle se rapporte au délit commis : tel est le cas de la suspension du permis conduire, prononcée pour sanctionner, à titre complémentaire, le délit d’excès de vitesse ou de l’injonction de soins qui peut être imposée à l’usager de stupéfiants. A l’inverse, on serait bien en mal de définir ce que l’interdiction du territoire a pour objet de sanctionner.

Si l’on veut que le principe d’égalité devant la loi pénale soit pleinement respecté, il doit être admis que les français et les étrangers encourent les mêmes peines pour les mêmes infractions.

2° La discrimination créée par la peine d’ITF est poussée à son paroxysme lorsqu’on s’attache à ses conséquences, qui vont jusqu’à contredire le principe de personnalisation des peines.

En effet, en même temps qu’elle exclut les peines alternatives (travail d’intérêt général, sursis mise à l’épreuve ou bracelet électronique), le prononcé d’une peine d’interdiction du territoire français rend impossible les mesures d’aménagement de la peine : ni régime de semi-liberté, ni libération conditionnelle ou permission de sortie ne pourront être octroyés à ce détenu-interdit du territoire, quel que soit son comportement en prison.

Au-delà, le détenu condamné à une peine d’ITF ne bénéficie ni du droit au travail, ni du droit à une formation professionnelle au motif de sa situation irrégulière au regard du droit au séjour.

Dès lors, c’est le sens même de la peine qui se trouve singulièrement dilué avec l’ITF en effaçant l’objectif de réinsertion sociale, que notre société tend pourtant à mettre au coeur de la peine de prison : elle ne permet ni d’orienter le temps carcéral autour d’un projet social, ni de prendre en compte le parcours personnel du détenu puisque la peine est prononcée en amont de la peine de prison, ni de préparer un retour à la société rendu quasiment impossible à la sortie de prison : ainsi dépourvu de sa fonction d’amendement et de reclassement, l’emprisonnement devient plus difficilement toléré.

3° Enfin, les conséquences de la peine d’interdiction du territoire français apparaissent particulièrement extrêmes lorsque, on l’a déjà évoqué, les liens familiaux et privés avec la France sont anciens et forts.

Car, et contrairement à l’état du droit avant 1993, tout étranger peut faire l’objet d’une peine d’interdiction du territoire : aucune catégorie n’en est véritablement exclue, quels que soient ses liens avec la France, la seule exigence, résultant des textes, venant de la nécessité d’une « motivation spéciale ».

Une étude menée au printemps 2001 par les correspondants du réseau CIMADE devait montrer, que dans 60% des cas, la peine d’ITF intervenait plus de 10 ans après la délivrance du premier titre de séjour ; que 31% des personnes visées étaient arrivées en France avant l’âge de 6 ans, 48% étaient parents d’enfant français et 68% vivaient maritalement ou en concubinage. Lorsqu’il s’agit de personnes ayant passé toute leur scolarité en France, qui sont ainsi « devenus sociologiquement, humainement, culturellement français sans pour autant le devenir juridiquement » (Chanet, proposition n°7, op.cit.), l’atteinte à la vie privée et familiale, apparaît particulièrement démesurée alors même que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme confirme l’applicabilité de l’article 8 de la Convention aux peines d’ITF (cf. affaire Mehemi c/ France, 26 sept. 1997 s’agissant du refus jugé abusif opposé à une requête en relèvement d’ITF).

Ce d’autant que la peine d’ITF ne permet que rarement le droit à l’oubli : exclue des lois d’amnistie, son relèvement se fait dans des conditions extrêmement restrictives à tel point qu’on peut parler d’un véritable « bannissement », dont l’archaïsme ne peut échapper et qui nous interpelle sur le caractère « proportionnel » d’une telle peine au sens où l’entend la Convention Européenne des Droits de l’Homme.

L’argument de l’efficacité est fréquemment invoquée à l’appui de la mesure d’interdiction du territoire. Cet argument ne peut justifier à lui seul le caractère profondément injuste d’une mesure que nombre de pays européens ne connaissent pas, alors qu’il existe dans notre droit une voie administrative d’éloignement qui permet à l’administration de prononcer une mesure d’expulsion à l’encontre de l’étranger qui, à l’issue de la peine de prison et compte tenu de son parcours individuel, présentera une menace pour l’ordre public.

C’est dans cet esprit que les auteurs de la proposition de loi vous proposent, Mesdames et Messieurs, d’adopter la proposition de loi suivante :

PROPOSITION DE LOI

Article unique

Les articles 131-30, 213-2, 221-11, 222-48, 225-21, 311-15, 312-14, 321-11, 322-16, 324-8, 414-6, 422-4, 431-8, 431-12, 431-19, 434-46, 435-5, 441-11, 442-42, 443-7, 444-8 du code pénal sont abrogés.

Les articles L. 362-5 et L. 364-9 du code du travail sont abrogés.

L’article 8-1 de la loi n° 73-548 du 27 juin 1973 relative à l’hébergement collectif, tel que modifié par la loi n°93-1027 du 24 août 1993 est abrogé.

Le dernier alinéa de l’article 42-11 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l’organisation et à la promotion des activités physiques et sportives est abrogé.

Le II. de l’article 18 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité est abrogé.