6 avril 2007in Froment J-C et Kaluszynski M. (dir.), Justice et technologies.
Surveillance électronique en Europe, Presses universitaires de Grenoble, 2006, 167-174.
XIV. - La surveillance électronique mobile en débat
Le 16 décembre 2004, au moment même où se tenait, à Grenoble, le colloque sur la Justice saisie par les technologies, l’Assemblée nationale adoptait, en première lecture, la proposition de loi présentée par MM Pascal Clément et Gérard Léonard (Union pour un mouvement populaire, UMP, droite) « relative au traitement de la récidive des infractions pénales », et ce malgré l’opposition de l’ensemble de la gauche (Socialistes, Communistes et Verts) et l’abstention prônée par le groupe UDF (Union pour la démocratie française, centre droit). Le texte prévoyait notamment le placement sous surveillance électronique mobile (PSEM), après leur sortie de prison, des auteurs de délit ou de crime sexuels, condamnés à plus de cinq ans de privation de liberté. L’article 7 de la proposition de loi définissait ainsi la mesure de contrôle « le PSEM est un dispositif technique ayant pour objet de permettre de déterminer, à distance, la localisation du condamné ayant purgé sa peine sur l’ensemble du territoire national. A cette fin, la personne concernée est astreinte au port d’un émetteur. Le PSEM peut emporter interdiction de se rendre dans certains lieux, en dehors des périodes fixées par le juge de l’application des peines ».
1. - Retour sur la loi du 19 décembre 1997
Il est essentiel de ne pas confondre le placement sous surveillance électronique mobile (PSEM) que certains ont cherché à introduire, au plus vite, dans l’arsenal répressif français, et le placement sous surveillance électronique (PSE) créé dans le cadre de la loi n°97-1159 du 19 décembre 1997 et mis en application à partir d’octobre 2000.
Alors que dans le texte examiné le 16 décembre, le PSEM se veut une mesure de sûreté, appliquée à des condamnés ayant déjà exécuté leur peine et consistant à les localiser géographiquement, à tout instant, par l’intermédiaire de la technique du GPS, le PSE est une mesure d’aménagement d’une peine privative de liberté qui permet à la personne placée sous écrou, c’est-à-dire juridiquement détenue, de vivre hors les murs de la prison, en s’assurant de sa présence à son domicile à certaines heures déterminées par le juge de l’application de des peines (JAP). Le procédé technique retenu est un système à émission continue qui nécessite un émetteur et un centre de surveillance. L’émetteur est fixé sur un bandeau que l’on attache à la cheville ou au poignet. Doté d’une batterie électrique, il émet automatiquement des signaux radios de présence, très fréquents, d‘une portée d’au moins cinquante mètres. En cas de rupture du bandeau, il émet des signaux d’alarmes. Le récepteur est placé au lieu d’assignation. C’est un boîtier, relié au secteur électrique et une ligne téléphonique, qui comporte une mémoire informatique dans laquelle sont enregistrées les plages horaires d’assignation. Il capte et décode les signaux émis par l’émetteur. Si le niveau de réception des signaux devient trop faible, ce qui traduit l’absence du condamné à son lieu d’assignation, le récepteur envoie automatiquement, via la ligne téléphonique, un message d’alarme au centre de surveillance. Ce dernier se trouve au sein d’établissements pénitentiaires.
Suite à la loi de 1997, l’article 723-7 du code de procédure pénale précisait qu’en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas un an, ou lorsqu’il reste à subir par le condamné une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas un an, le juge de l’application des peines peut décider que la peine s’exécutera sous le régime du placement sous surveillance électronique. Le PSE peut également être décidé à titre probatoire de la libération conditionnelle pour une durée n’excédant pas un an.
La loi du 15 juin 2000 « renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes » (dite loi « Guigou ») allait prévoir, dans son article 62, que la détention provisoire, lorsqu’elle est prononcée, puisse être effectuée, sur décision du juge des libertés et de la détention sous la forme d’un PSE selon les modalités prévues à l’article 723-7 du code de procédure pénale. Mais cette possibilité allait être supprimée dans la loi du 9 septembre 2002 qui a, en revanche, introduit le placement sous surveillance électronique des personnes prévenues, dans le cadre d’une mesure de contrôle judiciaire. On se retrouvait alors avec quatre modalités de PSE :
1. Le PSE d’un prévenu dans le cadre d’un contrôle judiciaire pouvant éviter une mise en détention provisoire, en renforçant le contrôle,
2. Le PSE comme modalité d’exécution d’une courte peine d’emprisonnement (aménage-ment d’une peine d’un an ou moins),
3. Le PSE comme modalité d’exécution d’un reliquat de peine d’un an ou moins (il peut donc s’agir de la dernière année d’une longue peine de 5, 10 ans, ou plus),
4. Enfin, le PSE comme mesure probatoire d’une libération conditionnelle, pour une durée n’excédant pas un an.
Le législateur n’en avait pas encore fini avec le PSE. En effet le droit de l’exécution des peines allait être considérablement modifié par la loi du 9 mars 2004 « portant adaptation de la justice aux nouvelles formes de criminalité » (loi dite « Perben 2. »). Limitons-nous ici au point qui nous parait essentiel pour notre sujet : postulant l’équivalence entre les mesures de semi-liberté, de placement à l’extérieur et de placement sous surveillance électronique, celles-ci peuvent être désormais ordonnées ab initio par la juridiction de jugement lorsqu’elle prononce une peine égale ou inférieure à un an [1], les pouvoir du juge de l’application des peines étant par ailleurs renforcés en matière d’aménagement des courtes peines.
2. - Une alternative à la détention ?
Au 1er janvier 2005, le nombre de personnes sous PSE (données de « stock ») est de 709 pour un total de 59 197 personnes écrouées (France entière) ; elles étaient 679 au 1er août 2004. On peut donc parler de stagnation, et ce malgré l’augmentation des sites équipés. Du début de la mise en place de la mesure, en octobre 2000 au 1er janvier 2005, on dénombre seulement 4 361 placements accordés (données de flux).
Face à la surpopulation des établissements pénitentiaires, M. Dominique Perben, garde des Sceaux, avait fait du PSE une priorité de sa politique d’alternative à la détention, affirmant à plusieurs reprises que, selon les orientations de la loi, le nombre de PSE devrait connaître une augmentation significative et atteindre 3 000 placements en janvier 2007. Les chiffres dont on dispose aujourd’hui ne vont pas du tout dans ce sens : pour avoir, à une date t, 3 000 personnes placées comme annoncé, et compte tenu de la durée moyenne de placement qui est de l’ordre de 2 mois et demi, il faudrait chaque année de 14 000 à 15 000 décisions de placement.
Comment situer le PSE dans l’arsenal des mesures et sanctions alternatives à la détention ? L’évolution du nombre de détenus dépend mécaniquement de deux facteurs de nature différente, le nombre d’entrées en détention - les écrous des personnes venant de l’état de liberté - et la durée de détention - le temps passé sous écrou. Toute politique pénale favorable à la désinflation carcérale doit se préoccuper simultanément de ces deux facteurs.
Aussi appelons-nous alternatives à la détention de 1ère catégorie, toute mesure ou sanction pénale qui a pour conséquence de réduire le nombre d’entrées en détention. Il en est ainsi du contrôle judiciaire ab initio - prononcé avant toute mise en détention provisoire -, avec ou sans PSE, ou du travail d’intérêt général (TIG) quand la sanction est prononcée à l’encontre d’un prévenu libre. Ces alternatives de 1ère catégorie peuvent être dites radicales. En évitant l’entrée en détention (l’écrou), elles permettent au prévenu ou au condamné d’échapper totalement à l’incarcération, de ne pas connaître la prison. Jusqu’à une date récente - et ce malgré les efforts des uns et des autres - le débat public sur les alternatives à la prison a surtout porté sur ce type de mesures ou de sanctions comme s’il n’y avait pas d’autres moyens pour réduire le nombre de détenus.
Les alternatives de 2ème catégorie sont les mesures et sanctions pénales qui permettent de réduire la durée de la détention, ou plus précisément le temps passé sous écrou. L’alternative est alors une mesure de moindre mal ; elle peut être dite partiel ou encore relative : le recours à la prison n’a pas pu être évité, mais on fait en sorte de réduire le temps passé sous écrou par tel ou tel moyen. Dans ce schéma, les réductions de peine pour bonne conduite, les grâces, individuelles ou collectives, concernant des personnes détenues sont des alternatives de 2ème catégorie.
Le PSE introduit par la loi du 19 décembre 1997 n’est ni une alternative de 1ère catégorie, ni une alternative du 2ème catégorie, les condamnés étant juridiquement sous écrou et le restant tout au long de la mesure. Ce n’est pas la seule procédure d’aménagement des peines ayant cette particularité. Pensons aux permissions de sortir, à la semi-liberté (qui permet au détenu de continuer à exercer son activité professionnelle dans la journée et de rejoindre la prison pour la nuit), et aux placements à l’extérieur. Dans tous ces cas, les condamnés sont juridiquement détenus - sous écrous - le temps de leur peine continue à s’écouler, mais ils sont dehors. Aussi appelons-nous alternatives de 3ème catégorie, les mesures ou sanctions pénales qui réduisent le temps réellement passé derrière les murs de la prison, sans levée d’écrou, et donc sans réduction du temps passé sous écrou. L’intérêt de telles mesures est évident : diminution de la pression démographique, réduction des effets négatifs de la détention, outils de réinsertion, aide au développement de la libération conditionnelle.
Comme le Conseil de l’Europe a pu le réaffirmer dans sa recommandation sur le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale du 30 septembre 1999, c’est en développant ces trois types d’alternatives que l’on peut arriver à juguler l’inflation carcérale.
3. - Alternative réelle vs alternative virtuelle
Quand une personne, qui n’a pas fait l’objet d’une détention provisoire, bénéficie d’un contrôle judiciaire, avec ou sans PSE et se trouve ultérieurement condamnée à une peine avec sursis total, on peut penser que cette mesure individuelle de contrôle lui a réellement permis d’échapper à la prison. Mais on peut aussi affirmer que le juge n’aurait pas eu recours à la détention provisoire, si le contrôle judiciaire n’avait pas existé, en droit. Le juge a utilisé une garantie supplémentaire qui lui était offerte. S’il en est ainsi, ce contrôle judiciaire ne joue pas son rôle d’alternative à la prison (c’est une alternative virtuelle) mais permet d’élargir le filet du contrôle social. Cette même question peut en fait plus ou moins se poser pour toutes les alternatives de 1ère catégorie. Tel condamné au travail d’intérêt général aurait-il été condamné à une peine d’emprisonnement ferme si le TIG n’avait pas existé dans les textes ? N’aurait-il pas plutôt bénéficié d’un sursis simple voire d’une amende ?
La question se pose en des termes assez différents pour les alternatives de 2ème catégorie. Un condamné à qui il reste trois ans de réclusion criminelle à exécuter et à qui est octroyée une libération conditionnelle bénéficie d’une alternative bien réelle. Il effectuera son reliquat de trois ans hors les murs, en milieu ouvert, sous le contrôle du juge de l’application des peines et du Service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) Et pourtant...
En France, les libérations conditionnelles sont devenues de plus en plus rares. Le Gouvernement Jospin (1997-2002) en avait pris conscience et avait fini par s’engager dans une réforme importante des procédures d’octroi dans le cadre de la loi du 15 juin 2000. Imaginons que la relance souhaitée de la libération conditionnelle soit, dans quelques années, effective - pure hypothèse car on n’en prend pas le chemin [2] -. N’entraînerait-elle pas à terme une augmentation compensatoire du quantum des peines prononcées par les juridictions, frustrées de voir « leurs » sanctions par trop « érodées » ? Ainsi une alternative de 2ème catégorie, bien réelle, au niveau individuel - le bénéficiaire n’aura aucun doute à ce sujet - peut devenir bien virtuel au niveau global, et dans la durée.
Pour les mesures de 3ème catégorie, il est nécessaire de distinguer les mesures prises dès le début de la détention - des autres. Prenons le cas du PSE correspondant à l’exécution d’une peine d’un an ou moins [3] : en l’absence du PSE, en droit, l’intéressé aurait-il été condamné à une peine privative de liberté effective, ou aurait-il fait, tout simplement l’objet d’un sursis avec mise à l’épreuve, voire d’un sursis simple ? Les juridictions ne seront-elles pas désormais encouragées à prononcer des peines d’emprisonnement ferme de moins d’un an dans des cas où auparavant elles auraient accordé le sursis, sachant que le condamné pourra échapper à la détention grâce au bracelet ? Raisonnement des plus aléatoires, quand la décision de placement n’est pas prise par la juridiction de jugement. On peut imaginer le scénario « catastrophe » suivant : un tribunal correctionnel prononce une peine d’emprisonnement ferme de six mois par exemple, plutôt qu’un sursis avec mise à l’épreuve, pensant que celle-ci sera exécutée dans le cadre d’un placement sous surveillance électronique (sans pour autant décider de la mesure ab initio), mais le juge de l’application des peines auquel reviendra alors la décision de placement s’y refuse. Loin d’être alors une alternative à la privation de liberté, le PSE en favorise le recours.
En revanche, le PSE en fin de peine ne pose pas le même type d’interrogation. Le cas des mesures probatoires à la libération conditionnelle est particulier. Leur existence peut favoriser l’octroi de la libération conditionnelle en augmentant les garanties sur lesquelles peut s’appuyer le juge de l’application des peines. Mais elle peut retarder la mise en libération conditionnelle. Sans ces mesures, la libération conditionnelle aurait pu être effective à compter de la date t ; avec ces mesures, le détenu fait l’objet d’une levée d’écrou seulement à la date à t + t’ ; alternative virtuelle puisqu’elle a, en, réalité, pour effet d’augmenter le temps de détention.
Les mesures et sanctions pénales auraient-elles une parenté avec Janus ? La question mérite au moins d’être posée, même s’il n’est guère facile de mettre en place les procédures de recherches empiriques pour y répondre. On reste tout de même interloqué devant le peu d’empressement de nos députés pour réfléchir à tout cela en s’appuyant sur les travaux scientifique disponibles.
4. - Exception « culturelle » française ?
Nous connaissons une bonne quinzaine de chercheurs, qui en France, ont travaillé sur la mise en place du PSE. N’aurait-il pas été utile de les consulter avant de se lancer, tête baissée, dans la voie aventureuse, sur le plan juridique, éthique, et de l’efficacité, du contrôle d’anciens condamnés, par satellite (PSEM) ?
Cette introduction, dans le champ pénal, de la surveillance par satellite faisait partie des 20 propositions de la mission d’information sur le traitement de la récidive, présidée par M. Pascal Clément dont le rapport fut remis à la presse le 7 juillet 2004 (proposition n°15). Conscients des nombreux problèmes soulevés par cette mesure, les députés restaient prudents : « Afin d’évaluer pleinement la portée de cette innovation et d‘en déterminer sereinement le champ d’application, la mission souhaite qu’un vaste débat national soit engagé sur ce sujet, associant le Parlement et l’ensemble des acteurs concernés, qu’il s’agisse des organisations de défense des droits de l’homme, à l’instar de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), des magistrats, des avocats, des policiers ainsi que des associations de victimes ».
On n’a oublié personne... à l’exception des fonctionnaires pénitentiaires et des travailleurs sociaux, des associations d’aide à la réinsertion des anciens détenus... et de la communauté scientifique dans son ensemble. Dernier exemple en date de ce fait bien établi dans notre pays, et ce quelle que soit la majorité au pouvoir [4]. Qu’aurait-on besoin de consulter sociologues et psychosociologues, statisticiens et démographes spécialistes de l’exécution des peines et de la récidive, historiens de la Justice pénale et autres spécialistes des sciences sociales ? De toute façon, le « grand débat » n’eut pas lieu et la proposition acceptée, en première lecture, grâce à l’utilisation par la majorité d’une « niche parlementaire » (déclaration de M. Christian Estrosi, lors de la séance du 14 décembre).
Examinant à son tour le texte voté à l’Assemblée nationale, la commission des lois du Sénat, réunie le 2 février 2005, était amenée à supprimer, à l’unanimité, les articles 7 et 8 de la proposition de loi instituant le PSEM, le dispositif soulevant « de nombreuses interrogations techniques et juridiques ». En revanche, elle préconisait son utilisation, sous certaines conditions, dans le cadre de la libération conditionnelle, cette mesure d’aménagement de la peine devant être acceptée par le condamné. La commission a naturellement été suivie par le Sénat. Citons M. Alex Türk, sénateur de Nord, et par ailleurs président de la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) [5] : « Lors de la Commission des Lois du 2 février dernier, je suis personnellement intervenu pour alerter mes collègues sur la nécessité de procéder à des expérimentations et des évaluations sur le plan technique, juridique et éthique de façon à éviter l’adoption de manière précipitée d’un texte législatif alors même que les conditions techniques de mise en place du bracelet électronique demeure encore trop imprécises. Le bouleversement qu’impliquerait le recours à un tel procédé après expiration de la peine, vis-à-vis de notre conception traditionnelle du droit exige, bien entendu, une réflexion enrichie et sérieuse ».
Citons aussi M. Dominique Leclerc, sénateur d’Indre et Loire : « Sans rejeter le principe même de ce système de surveillance, il est apparu [à la commission des lois du Sénat] prématuré de retenir le régime juridique prévu par l’Assemblée nationale alors même que le Gouvernement a confié à M. Georges Fenech, député (UMP), une mission d‘information sur les conditions de mise en œuvre du placement sous surveillance électronique mobile » [6]. Ce rapport était rendu public le 20 avril. Son auteur s’est appuyé sur la coopération et les avis de 90 personnes (nommées dans le rapport). Sur ces 90 personnes, on ne trouve aucun chercheur ou universitaire. M. Fenech propose d’utiliser le PSEM pour tous les auteurs de crime et de délit pour lesquels la peine maximale encourue est supérieure à 5ans de privation de liberté, à tous les stades de la procédure : dans le cadre d’un contrôle judiciaire avant jugement, à titre de peine autonome pour les condamnés ou comme modalité d’aménagement de peine, la durée maximale de placement étant de deux ans.
Au même moment, la commission des Lois de l’Assemblée annonçait qu’un "rapprochement" des positions était "envisagé". Le recours à ce bracelet "devra s’inscrire dans le cadre du suivi socio-judiciaire applicable aux délinquants sexuels après leur libération mais également dans le cadre de la libération conditionnelle. La durée du placement serait "de trois ans en matière correctionnelle et de quatre ans en matière criminelle, renouvelable une fois à titre exceptionnel". En décembre, les députés avaient décidé que la durée totale du placement sous surveillance électronique ne devait pas excéder 20 ans pour un délit, et 30 ans pour un crime. La commission des Lois de l’Assemblée "pourrait examiner la nouvelle proposition de loi en deuxième lecture au mois de juin 2005". La nouvelle proposition pourrait être votée à l’automne.
Sous surveillance satellitaire pendant 2 ans, 3 ans, 4 ans, 6 ans, 8 ans, 20 ans, 30 ans ? Le débat continue...
* Références bibliographiques
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* Prison overcrowding and prison population inflation, recommendation N°R (99) 22, adopted by the Comity of Ministers on 30 september 1999 and report prepared with the assistance of A. Kuhn, P.V. Tournier and R. Walmsley, coll. Legal Issues, 2000, 206 pages .
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Kensey (A.), Pitoun (A.), Lévy (R.) & Tournier (P.V.) (resp. scientifiques). Sous surveillance électroni-que. La mise en place du « bracelet électronique » en France (octobre 2000 - mai 2001), Direction de l’administration pénitentiaire, Coll. Travaux & Documents, n° 61, 2003, 223 pages.
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