Circulaire du 31 juillet 2002 (R2674) Mise en oeuvre du management par objectifs

Référence R2674
note
NOR JUSE0240143C du 31 juillet 2002
auteur : Lallement Didier
Ministère de la Justice - Direction de l’Administration Pénitentiaire
bureau RH 5 de juillet-septembre 2002

Mise en oeuvre du management par objectifs : modernisation ;

Paris, le 31 juillet 2002

Le garde des sceaux, ministre de la justice

à Messieurs les directeurs régionaux des services pénitentiaires
Monsieur le directeur régional
Chef de la mission outre-mer
Monsieur le directeur du service pour l’emploi pénitentiaire
Monsieur le directeur régional
Directeur de l’école nationale d’administration pénitentiaire

Bureau émetteur : RH5 - N°233

Dossier suivi par : Catherine Pautrat

Objet : Mise en oeuvre du management par objectifs.

Pièces jointes : Planning des différentes étapes du management par objectifs, modèle du diagnostic orienté de la structure (DOS), modèle du plan d’actions prioritaires de la structure (PAPS), modèle de la contribution individuelle à l’action (CIA).

L’organisation du système administratif français s’est trop longtemps inspiré d’un modèle fondé sur le cloisonnement des structures et la division des tâches et des actions. Les nécessités d’ouverture, notamment européenne, de compétitivité de l’appareil économique ainsi que de recherche de l’amélioration de la performance du service public, exigent un engagement progressif vers une culture du résultat pour assurer la modernisation de ce dernier.

Les premières étapes de ce changement dans l’administration d’Etat trouvent leur traduction en 1973, avec l’étude sur les centres de décision et de responsabilité, puis en 1983, avec la démarche "plan objectifs-moyens" lancée par le ministère de l’équipement destinée à doter les services déconcentrés d’outils de management cohérents. L’année 1987 marque quant à elle un pas supplémentaire dans ce processus avec la création des cercles de qualité ayant vocation à décloisonner les services et les hiérarchies pour favoriser l’expression et la participation des fonctionnaires.

Mais c’est la circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public qui concrétise cette démarche de modernisation et consacre le management par objectifs, relayée par celle du 26 juillet 1995 impulsant la réforme de l’Etat et créant les contrats de service.

Il s’agit désormais à la fois de satisfaire aux attentes des bénéficiaires du service public, mais aussi d’améliorer la performance de la dépense publique qui est une des clés de la compétitivité des nations, tout en assurant rigueur et transparence dans la gestion des finances publiques.

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 traduit précisément ces nouvelles orientations qui induisent pour la première fois le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats et celle d’une budgétisation des moyens à une définition des budgets par objectifs.

En effet, la modernisation de la gestion publique impose dorénavant d’expliciter les politiques publiques, d’en mesurer les résultats, d’identifier les moyens qui leur sont consacrés et de développer de nouvelles règles de responsabilisation dans le pilotage des moyens. Elle tend parallèlement à valoriser le rôle des différents acteurs qui y concourent, à renouveler l’intérêt professionnel de leur métier et à asseoir une plus grande reconnaissance de leurs compétences.

Le management par objectifs, qui peut se définir comme la conduite d’un groupe de professionnels vers des objectifs communs, convergents et conformes aux missions de l’organisation considérée, s’impose donc comme le mode essentiel de gestion des services. Il est la traduction concrète de la modernisation engagée et de ses exigences qualitatives vis à vis notamment des citoyens.

C’est à cette évolution culturelle fondamentale que chacun d’entre nous, acteur de la performance du service public, doit aujourd’hui participer.

Mais il est vrai que la recherche du meilleur service rendu au public et la modernisation de l’Etat exigent un lourd investissement professionnel de la part des personnels de direction et d’encadrement de l’administration pénitentiaire.

En effet, la gestion d’une structure pénitentiaire requiert des compétences croissantes et diverses en rapport avec l’évolution de la population pénale et la multiplicité des missions incombant au personnel de direction et d’encadrement. Nécessitant un haut degré de réactivité et d’adaptation, ces missions s’accomplissent de plus en plus dans un contexte complexe et exigeant, pour des cadres confrontés à une multitude de sollicitations en lien avec leur niveau de responsabilités.

L’institution pénitentiaire doit donc accompagner ces changements évolutifs pour offrir à ses professionnels des modalités de management rénovées, un instrument de reconnaissance et de valorisation de leurs performances s’inscrivant dans la continuité des réformes statutaires récemment adoptées ou en cours.

Aussi, à l’instar de pratiques existantes depuis plusieurs années dans d’autres administrations, j’ai décidé d’engager une nouvelle forme de dialogue, adaptée aux spécificités de cette administration, avec les responsables des services déconcentrés. Une telle orientation s’inscrit dans une logique permettant que chaque responsable conduise son action selon des objectifs mieux identifiés et en conformité avec les missions de la direction de l’administration pénitentiaire et de la structure qu’il gère.

Trois niveaux charpentent ce dispositif, à savoir l’élaboration d’un diagnostic de l’établissement ou du service pénitentiaire d’insertion et de probation, la finalisation des objectifs de la structure et des acteurs qui y concourent et enfin l’évaluation des professionnels sur la base des objectifs prédéfinis.

En effet, c’est en dégageant des objectifs clairs et lisibles, reposant sur un diagnostic des différentes structures, qu’un système d’évaluation transparent permettra de reconnaître le rôle et la valeur professionnelle de ceux qui les dirigent. L’évolution du management et l’évaluation des personnels d’encadrement constituent à ce titre l’un des enjeux forts de la modernisation de la fonction publique.

Il convient de noter que ce triptyque s’articule naturellement avec le dialogue de gestion déjà mis en oeuvre à l’administration pénitentiaire à travers les conférences d’orientation et d’évaluation. En effet, le contrôle de gestion est un système de pilotage qui vise à assurer une meilleure maîtrise des moyens humains, financiers et matériels des services au regard des missions dévolues et des objectifs fixés.

Ces deux approches complémentaires sont donc étroitement liées dans le principe et le temps de leur mise en oeuvre. Cependant, et parce que l’année 2002 marque le lancement expérimental d’une démarche qu’il faut progressivement mettre en oeuvre, les objectifs 2002 des établissements et des services pénitentiaires d’insertion et de probation ne seront pas évoqués lors des conférences à venir. En revanche, ils seront pris en compte en 2003.

* * *

L’objet de la présente circulaire est de présenter les modalités d’application du management par objectifs à l’élaboration desquelles ont été parties prenantes l’ensemble des directeurs régionaux et leurs adjoints, les chefs d’établissement et les directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation.

Conscient de l’importance des enjeux liés à cette évolution et attaché à la réussite d’une telle entreprise, j’ai souhaité limiter l’exercice, pour cette première année d’application, aux chefs d’établissement et à leur équipe d’encadrement, dont l’exacte définition leur est laissée en raison des configurations variables adoptées, ainsi qu’aux directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation et à leurs adjoints.

I. LE DIAGNOSTIC ORIENTE DE LA STRUCTURE (DOS)

Le diagnostic orienté de la structure (DOS) et le plan d’actions prioritaires de la structure (PAPS) qui lui est étroitement lié, constituent des outils qui inscrivent le pilotage de la structure dans l’effort de modernisation du service public.

1. Définition

Le DOS est une phase capitale d’analyse, d’échanges et de réflexions stratégiques, menée par le chef d’établissement ou le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation en étroite collaboration avec son équipe d’encadrement.

Il consiste à effectuer une analyse globale de la structure et de son fonctionnement (missions, forces, faiblesses, contraintes, tendances d’évolution) et à définir des axes de progrès avec la volonté de mettre en oeuvre des actions et de développer des stratégies de pilotage à court et moyen terme.

Ce n’est donc pas un simple état des lieux ou un constat qui présenterait les atouts, les points forts ou les difficultés de la structure pénitentiaire. Il suppose non seulement une phase d’analyse contextuelle des situations et des relations professionnelles existantes mais également une réflexion stratégique et prospective sur les conduites à tenir.

2. Le délai de réalisation, le champ d’application et la forme du diagnostic

2.1. Le délai de réalisation

Le diagnostic devra être réalisé au plus tard pour la fin du mois d’octobre 2002 pour que le plan d’actions prioritaires de la structure puisse être validé par le directeur régional ou son adjoint avant la fin de l’année en cours.

2.2. Le champ d’application

Ce diagnostic doit permettre d’avoir une vision globale et synthétique du fonctionnement de l’établissement ou du service pénitentiaire d’insertion et de probation sans pour autant couvrir tous les champs de façon exhaustive. Il s’agit plutôt, lors de cette phase d’analyse et de prospective, de privilégier judicieusement certaines problématiques de façon à dégager et hiérarchiser des directions de travail prioritaires.

Les informations utiles appartiennent essentiellement aux champs suivants :

- les missions et orientations générales de l’administration pénitentiaire applicables à la structure,

- les caractéristiques de la vie de la structure,

- l’analyse de la population pénale prise en charge,

- les moyens existants et mobilisables, qu’ils soient humains, budgétaires, informatiques, relationnels, ou relevant de la configuration des locaux et des impératifs de sécurité y afférents,

- les éléments de prospective.

Certaines informations, relatives notamment aux moyens humains et budgétaires, peuvent être traduites sous forme de données chiffrées. D’autres, en revanche, ne pouvant être objectivées de manière aussi précise, devront être étayées par des faits et non seulement par des impressions.

2.3. La forme

Instrument de pilotage, aide pour l’action au service du chef d’établissement ou du directeur des services pénitentiaires d’insertion et de probation, le diagnostic doit être synthétique et comprendre l’essentiel des résultats de l’analyse et des principaux axes de progrès.

Une fois établi, le chef d’établissement ou le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation soumettra au directeur régional ou à son adjoint pour validation le diagnostic qui sera d’ailleurs le plus souvent la formalisation uniformisée et plus prospective d’une démarche habituellement menée.

Il s’agit donc bien ainsi, non pas de créer une charge nouvelle, mais d’impulser et de soutenir méthodologiquement une démarche déjà existante et de lui apporter une réelle valeur ajoutée dans le dialogue institutionnel.

Chaque fois qu’ils le jugeront utiles, les chefs d’établissement et les directeurs de service pénitentiaire d’insertion et de probation pourront solliciter l’aide des directions régionales pour la finalisation de cet outil ou bien encore celle du bureau du suivi personnalisé des carrières (RH5) à l’administration centrale.

3. La durée

Compte tenu du caractère évolutif des politiques pénitentiaires, des profils des publics accueillis et des moyens affectés à une structure donnée, ce document a vocation à être réactualisé à la marge tous les ans peu avant la fixation de nouveaux objectifs pour l’année suivante. Des ajustements tenant compte de situations conjoncturelles pourront ainsi être intégrés.

En revanche, et à chaque prise de poste d’un nouveau responsable de structure, un diagnostic devra systématiquement être réalisé par le nouveau titulaire du poste et soumis ensuite au directeur régional ou à son adjoint.

II. LE PLAN D’ACTION PRIORITAIRE DE LA STRUCTURE (PAPS)

La deuxième étape de cette architecture réside dans la mise en place des plans d’actions prioritaires de la structure.

1. Définition

Le plan d’actions prioritaires de l’établissement ou du service pénitentiaire d’insertion et de probation est un élément clé. Le diagnostic mené par le responsable de la structure lui permet en effet d’avoir une vision claire, lisible et partagée des objectifs à initier ou à poursuivre ainsi que des actions à mener ou à impulser dans sa structure.

Sur la base des éléments de ce diagnostic, le directeur régional ou son adjoint validera le PAPS tous les ans dans le cadre d’un échange avec le chef d’établissement ou le directeur des services pénitentiaires d’insertion et de probation. Ce document identifiera les objectifs essentiels et prioritaires qui orienteront l’action du responsable durant l’année en cours, voire au-delà en cas d’objectifs pluriannuels.

2. Modalités de mise en oeuvre

Ce document qui engage formellement et personnellement l’action du responsable de la structure n’est pas un acte contractuel au sens juridique du droit civil. Il appartiendra en effet au directeur régional ou à son adjoint, dans le cadre de l’échange avec le responsable concerné, de moduler, choisir et hiérarchiser ou introduire de nouveaux objectifs liés à des axes de politique nationale ou d’orientations régionales. C’est en cela que le PAPS, et plus largement le processus d’évaluation qui en découlera, constitue un moyen d’améliorer l’ensemble de la politique pénitentiaire aussi bien au niveau de la structure que de la direction régionale.

Cet outil doit permettre de décliner des objectifs concrets, mesurables et immédiatement déclinables en actions spécifiques. Il n’est pas pour autant un catalogue d’orientations à mener mais doit se concentrer sur 3 ou 4 actions prioritaires maximum que doit se fixer le responsable de la structure pour l’accomplissement de ses missions.

Il n’est évidemment pas question de lister l’ensemble des tâches qui font le quotidien d’un responsable. Pour autant que cela sera possible, le PAPS devra identifier les moyens, les échéanciers et les indicateurs qui seront utilisés pour mesurer le degré d’atteinte des objectifs fixés.

A l’évidence, il ne saura être tenu rigueur au responsable d’une structure de ne pas respecter des objectifs initiaux contrariés par des événement extérieurs imprévisibles qui l’obligeraient à réorienter ses priorités. C’est d’ailleurs ce qui donne le contenu et le sens du dialogue d’évaluation.

En cas d’arrivée d’un nouveau chef d’établissement ou directeur des services pénitentiaires d’insertion et de probation durant le laps de temps couvert par le PAPS, le directeur régional confirmera au cours d’un entretien avec le responsable les objectifs initialement fixés avec le prédécesseur jusqu’à la date d’échéance annuelle de ce plan d’actions.

3. Rôle et responsabilité du niveau régional

L’élaboration du PAPS ne doit intervenir qu’à l’issue d’un entretien approfondi entre le directeur régional ou son adjoint et le responsable de la structure.

4. Délai

Dans la mesure où l’année 2002 marque pour la première fois le lancement de la démarche de management par objectifs, ces plans d’actions prioritaires pourront être finalisés entre l’échelon régional et local au plus tard le 31 décembre prochain.

En revanche, et comme précédemment abordé, ils ne seront pas évoqués lors des conférences d’orientation à venir, mais seulement à celles de l’année prochaine. Par ailleurs, ils serviront d’appui à l’évaluation prévue au dernier trimestre 2003.

III. LA CONTRIBUTION INDIVIDUELLE A L’ACTION (CIA)

Il est de la responsabilité du chef d’établissement et du directeur des services pénitentiaires d’insertion et de probation de définir et d’établir la fiche des fonctions des personnels de direction et d’encadrement de la structure qu’il gère.

En conséquence, sur la base du diagnostic orienté de la structure et du plan d’actions prioritaires validé par l’échelon régional, le responsable rédigera la lettre de mission de son équipe, c’est à dire élaborera leur contribution individuelle à l’action globale de la structure. La CIA est ainsi la déclinaison concrète et appropriée pour chacun des cadres nommément désignés, des objectifs que le chef de la structure doit faire aboutir.

Ce document, élaboré après la validation des PAPS et signé par chacun des acteurs, comportera explicitement les actions définies en concertation entre le responsable de la structure et les membres de son équipe ainsi que les étapes pour les mener, les délais prévisibles de leur réalisation, les moyens à mobiliser pour les faire aboutir, et les indicateurs de résultats pour mesurer leur réalisation.

En cas d’arrivée d’un cadre durant la période couverte par le PAPS du chef d’établissement ou du directeur des services pénitentiaires d’insertion et de probation, ce dernier établira, après dialogue avec le nouvel arrivant, les actions qu’il devra prendre en charge.

* * *

La dernière phase de cette architecture se concrétisera fin 2003 avec la mise en place d’un système d’évaluation annuelle complémentaire à la notation tel que le prévoient à la fois le décret du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d’évaluation, de notation et d’avancement des fonctionnaires de l’Etat, et les décrets du 30 avril 2002 afférents au statut particulier du corps des directeurs des services pénitentiaires et aux statuts d’emploi de directeur régional et de directeur fonctionnel des services pénitentiaires.

En effet, ne compte pas simplement le degré de réalisation des objectifs qu’il convient de mesurer, mais tout autant l’analyse des stratégies déployées pour les atteindre qui permettra d’apprécier, en fonction du contexte spécifique de l’établissement, de son évolution et des difficultés rencontrées, l’action personnelle du responsable de la structure et de procéder à l’évaluation qui en découlera.

L’enjeu en est d’autant plus grand que les résultats de cette évaluation, basée à la fois sur l’activité courante et les objectifs menés, seront pris en compte dans le parcours professionnel et donc pour la mobilité et l’avancement des cadres concernés à savoir les directeurs des services pénitentiaires et les directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation.

Une circulaire spécifique déclinant le nouveau dispositif relatif à l’évaluation vous parviendra au plus tard au premier trimestre 2003 lorsque les travaux de concertation adéquats auront été achevés avec les différents partenaires intéressés.

Vous voudrez bien assurer la diffusion la plus large possible de la présente circulaire auprès des chefs d’établissement et des directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation placés dans le ressort de votre circonscription régionale.

Le garde des sceaux, ministre de la justice,

Par délégation,

Le préfet,

Directeur de l’administration pénitentiaire

Didier LALLEMENT

Annexe (voir original)